原標題：收容教育制度有望被廢止

　　在十三屆全國人大常委會第七次會議上，全國人大常委會法工委主任沈春耀作報告稱，“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識， 啟動廢止工作的時機已經(jīng)成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關(guān)方面適時提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度?！?/p>

　　“我們建議有關(guān)方面適時提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度?！痹谑龑萌珖舜蟪Ｎ瘯谄叽螘h上，全國人大常委會法工委主任沈春耀作了一個報告。這是法工委關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告。

　　法工委方面認為，近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識， 啟動廢止工作的時機已經(jīng)成熟?！?沈春耀稱。

　　根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，以及“兩高”制定的司法解釋，應(yīng)當報送全國人大常委會備案。全國人大常委會對報送備案的法規(guī)、司法解釋進行審查，對與憲法法律相抵觸的法規(guī)、司法解釋有權(quán)予以撤銷、糾正。

　　向全國人大常委會提出對法規(guī)、司法解釋的審查建議，是立法法、監(jiān)督法賦予公民的一項重要權(quán)利，也是人民群眾對法規(guī)、司法解釋制定工作進行監(jiān)督的一個重要渠道。

　　2014年，演員黃海波曾因嫖娼被收容教育半年，引發(fā)社會關(guān)注。全國政協(xié)十三屆一次會議期間，有政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。這次作報告時，沈春耀就提到了收容教育制度，“我們建議有關(guān)方面適時提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度”。

　　收容教育制度的主要法律依據(jù)是1991年七屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》。該《決定》第四條第二款規(guī)定: “對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關(guān)會同有關(guān)部門強制集中進行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”

　　國務(wù)院據(jù)此制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。制定該《決定》主要是為了補充修改當時的刑法和治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定，制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定。“后來的情況是，《決定》規(guī)定的刑事方面內(nèi)容，在1997年修改刑法時已經(jīng)被吸收到刑法之中；可《決定》規(guī)定的收容教育制度作為行政措施繼續(xù)有效，并一直延續(xù)至今?！鄙虼阂f。

　　沈春耀透露，今年，法工委方面曾會同有關(guān)部門開展了聯(lián)合調(diào)研，了解收容教育制度實施情況，召開座談會聽取相關(guān)單位和部分人大代表、政協(xié)委員及專家學者的意見， 并書面征求了有關(guān)單位的意見。

　　總的看，收容教育制度實施多年來，在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會風氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化。

　　近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。沈春耀表示，“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識， 啟動廢止工作的時機已經(jīng)成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關(guān)方面適時提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度?！?/p>

　　專訪朱征夫

　　為何四次將“矛頭”對準收容教育

　　收容教育和收容遣送、勞動教養(yǎng)三項制度中，后兩項已成為歷史名詞，而收容教育制度也開始松動，國家層面對此有了明確回應(yīng)。全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會副會長朱征夫此前曾三度呼吁廢除收容教育，今年他又提出對收容教育制度進行合憲性審查，北京青年報記者昨日就此對其進行專訪。

　　北青報：您是什么時候開始關(guān)注收容教育制度的？

　　朱征夫：我是2014年第一次提出要廢除這個制度的，2016年和2017年又提了兩次，不過這三次都是從“廢除收容教育制度”的角度來提的。

　　十九大報告明確提到了“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。”受這個啟發(fā)，我今年提了關(guān)于對收容教育制度進行合憲性審查的提案，建議對收容教育制度是否符合憲法和立法法的規(guī)定進行合憲性審查，比如憲法第五條規(guī)定國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。

　　原來我提廢除建議的時候，提案都交給了有關(guān)部門處理，現(xiàn)在是交給了全國人大常委會來處理，兩者的承辦單位不一樣。

　　北青報：全國人大法工委方面有跟您聯(lián)系嗎？

　　朱征夫：今年全國人大法工委備案室曾去廣東調(diào)研，我參加了那場座談，除了我之外，廣東省公安廳、省衛(wèi)計委、防疫部門相關(guān)人員也在座談現(xiàn)場。

　　為什么請防疫部門的？因為不贊同廢除該制度的人認為，該制度有利于防止性病傳播，遏制不良風氣蔓延，維護社會管理秩序等。

　　北青報：為什么您如此關(guān)注這個制度？

　　朱征夫：在外界看來，“法外之刑”基本有三個，即收容遣送、勞動教養(yǎng)和收容教育。我之前一直關(guān)注勞動教養(yǎng)制度的廢除。

　　2003年8月，我作為廣東省政協(xié)委員，寫了《關(guān)于在廣東省率先廢除勞動教養(yǎng)制度的提案》，到了2013年，全國人大常委會終于決定廢除勞動教養(yǎng)制度，那個任務(wù)完成了之后，就輪到收容教育制度了。

　　在我看來，收容教育就是對賣淫嫖娼人員的勞動教養(yǎng)，不過，與勞動教養(yǎng)相比，收容教育的法律效力更高。勞動教養(yǎng)基本上是以公安機關(guān)為主制定相關(guān)規(guī)則，但是收容教育制度有全國人大作的決定，以及國務(wù)院1993年9月4日發(fā)布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。

　　北青報：您為什么要建議廢除？

　　朱征夫：收容教育制度違反了憲法的相關(guān)精神，它違反了依法治國、尊重和保障人權(quán)，還違反了法制統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)定。

　　立法法第8條第5款規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。收容教育制度有法律效力，它主要依據(jù)的是《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，但是全國人大的決定不是立法法中所講的法律。

　　立法法第9條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。換句話說，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律，不能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。而收容教育制度主要就是靠國務(wù)院的相關(guān)辦法規(guī)定具體程序和做法的，它超越了立法法規(guī)定的國務(wù)院的立法權(quán)限。

　　北青報：收容教育制度有什么缺陷？

　　朱征夫：收容教育制度打亂了刑法、行政處罰之間的秩序。刑法對輕微刑事犯罪的處罰，有兩年以下有期徒刑、六個月以下的拘役、不予關(guān)押的管制，還有定罪免刑的規(guī)定。收容教育針對的賣淫嫖娼行為是行政違法行為，并不是犯罪行為，卻可以限制人身自由六個月到兩年，其限制人身自由的期限比對犯罪行為的處罰還長。

　　此外，《行政處罰法》規(guī)定了各種行政處罰方式，比如警告、罰款、拘留等，可是并沒有將收容教育處罰納入，但收容教育本身又是比較重的行政處罰，這就矛盾了。

　　《治安管理處罰法》對賣淫嫖娼也有相關(guān)規(guī)定，本身法律就規(guī)定了處罰方式，為什么還要加收容教育這種處罰方式？

　　北青報：現(xiàn)實情況中關(guān)于收容教育制度運用得多嗎？

　　朱征夫：其實勞教制度廢除以后，大家的法制意識提高了，也知道程序公正、立法的依據(jù)都是非常重要的問題，老百姓對這一制度的質(zhì)疑也比較多，執(zhí)法機關(guān)也會覺得制度存在缺陷。所以，現(xiàn)在其實用得相對少，我注意到，有些市一年也就十幾宗相關(guān)案例，有些市現(xiàn)在根本就不用了，它因為存在程序上的問題，容易被某些權(quán)力濫用。

　　這個制度目前仍然存在，不過目前各界就廢除這個制度已經(jīng)形成了共識。廢除這一制度，最大的意義就是保護了人權(quán)、完善了法治，同時也提高了憲法權(quán)威。

　　縱深

　　針對哪些紅頭文件？

　　近年來收到的審查建議中，有不少是針對道路交通管理的地方性法規(guī)和規(guī)章提出的，涉及對車輛采取限行、限號措施以及將處理違章作為機動車年檢前提條件等方面的規(guī)定。

　　法工委2018年重點審查研究其中有關(guān)道路交通管理措施和行政處罰、行政強制的規(guī)定是否符合上位法，是否不當限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)。

　　法工委在此基礎(chǔ)上與一些地方人大常委會及公安部、生態(tài)環(huán)境部作了溝通。

　　沈春耀表示：“下一步，法工委將針對審查研究中發(fā)現(xiàn)的問題， 與制定機關(guān)深入溝通并督促解決?！?/p>

　　據(jù)悉，備案審查工作中遇到的問題有很多，不少是法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件在制定和實施中有不同認識、需要準確把握法律和政策界限的問題。

　　例如，有關(guān)方面通過出臺規(guī)范性文件，建立信用懲戒制度，推動社會信用體系建設(shè)；同時也引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權(quán)和其他合法權(quán)益的擔憂。

　　“針對這些情況，我們加強了對有關(guān)規(guī)范性文件的審查研究，跟蹤了解有關(guān)立法動態(tài)，防止出現(xiàn)侵犯公民合法權(quán)利的情況，防止出現(xiàn)超越立法權(quán)限和違背上位法規(guī)定的情形。”沈春耀說。

　　如何監(jiān)督地方落實？

　　為了加大監(jiān)督糾正力度，2018年2月，法制工作委員會向有關(guān)地方人大常委會發(fā)出督辦函，對有關(guān)地方性法規(guī)進行修改、廢止的落實情況開展“回頭看”工作，督促有關(guān)方面加快工作進度，及時完成。

　　2017年9月份，法工委發(fā)出書面研究意見，要求有關(guān)地方人大常委會對人口與計劃生育條例中關(guān)于“超生即辭退”等控制措施和處理規(guī)定作出修改。

　　有7個省的地方性法規(guī)存在上述問題，經(jīng)督促，各地均已完成相關(guān)法規(guī)修改工作。

　　2017年11月，法工委發(fā)出書面研究意見，要求有關(guān)地方人大常委會對有關(guān)著名商標制度的地方性法規(guī)予以清理，適時廢止。

　　有8個省 (區(qū)、市)、3個設(shè)區(qū)的市制定了關(guān)于著名商標的地方性法規(guī)。經(jīng)督促，各地均已完成相關(guān)法規(guī)廢止工作。

　　2018年，針對個別地方采取變通規(guī)避的方式，以地方商標協(xié)會名義繼續(xù)開展地方著名商標評比認定的情況，法工委及時督促有關(guān)方面，要求予以糾正。

　　沈春耀提到，2019年將加大對地方性法規(guī)主動審查工作力度，重點審查生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域法規(guī)。認真研究處理公民、組織對法規(guī)、司法解釋提出的審查建議。

　　在各地有何新探索？

　　依法加強對政府規(guī)章的備案審查，是地方人大開展備案審查工作的重要內(nèi)容。

　　2018年2月，法制工作委員會向北京、天津、上海、重慶等四個直轄市和深圳、珠海、汕頭、廈門等四個經(jīng)濟特區(qū)市人大常委會發(fā)函，要求發(fā)揮先行先試作用，督促梳理全部現(xiàn)行有效的政府規(guī)章，并探索形成切實可行的備案工作機制。

　　沈春耀表示，目前四個直轄市和四個經(jīng)濟特區(qū)市共梳理出現(xiàn)行有效的政府規(guī)章1235件，正抓緊開展規(guī)章的紙質(zhì)和電子報備工作。

　　報告中也提到了“兩高”的司法解釋。根據(jù)立法法等有關(guān)規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院有權(quán)制定司法解釋，地方法院、地方檢察院無權(quán)制定司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件。

　　實踐中地方“兩院”制定了許多規(guī)范性文件，其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內(nèi)容，直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)。

　　報告顯示，擬從明年開始，逐步推動將地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方“兩院”制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

　　數(shù)據(jù)

　　收到上千件審查建議

　　2018年，法制工作委員會共收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來信來函 4578件，可以明確為審查建議的有1229件，其中屬于全國人大常委會備案審查范圍的有112件，占9.1%。

　　“對收到的審查建議，我們逐一進行登記、研究?！鄙虼阂f，對不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議，通過備案審查銜接聯(lián)動機制轉(zhuǎn)送有關(guān)方面研究處理，并對審查建議的辦理情況進行跟蹤。

　　審查建議辦理完畢后，及時向?qū)彶榻ㄗh人反饋研究處理情況。2018 年共對22件審查建議書面反饋了研究情況和處理結(jié)果。

　　“一年來，制定機關(guān)共向全國人大常委會報送備案行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋1238件，其中行政法規(guī)40件，省級地方性法規(guī)640件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)483件，自治條例和單行條例33件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)24件，司法解釋18件。”沈春耀說。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018年11月底，制定機關(guān)共向全國人大常委會報送備案現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋12397件，其中行政法規(guī)755件，省級地方性法規(guī)6083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519 件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)335件，司法解釋710件。

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