《財(cái)經(jīng)》記者獲悉,全國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)政府負(fù)債超過14萬億元,和上一輪審計(jì)相比,新增債務(wù)規(guī)模增幅較大。同時(shí)由于統(tǒng)計(jì)口徑分歧,一些地方政府隱性擔(dān)保債務(wù)或許不會(huì)被納入。個(gè)別地區(qū)大規(guī)模舉債引發(fā)的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒈唤野l(fā)
摸底、清償、問責(zé)、析因、求治,多策并舉,長(zhǎng)短期兼顧,方能走出地方債務(wù)怪圈
地方政府舉債大多投入市政建設(shè)、交通運(yùn)輸建設(shè)、教科文衛(wèi)、保障性住房等領(lǐng)域,這些公益性項(xiàng)目一大共同特點(diǎn)是往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流,也沒有短期收益
中國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模究竟有多大,風(fēng)險(xiǎn)有多大?這一牽動(dòng)人心的疑問,將在2013年10月下旬揭曉答案?!敦?cái)經(jīng)》記者獲悉,國(guó)家審計(jì)署已將核定后的地方政府債務(wù)情況向國(guó)務(wù)院專門匯報(bào)。
自2013年8月1日開始,這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府性債務(wù)審計(jì)工作,即在全國(guó)各地統(tǒng)一展開。經(jīng)過兩個(gè)月的努力,各地政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告在9月底陸續(xù)上報(bào)國(guó)家審計(jì)署。
《財(cái)經(jīng)》記者獲悉,全國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)政府負(fù)債超過14萬億元,和上一輪審計(jì)相比,新增債務(wù)規(guī)模增幅較大。同時(shí)由于統(tǒng)計(jì)口徑分歧,一些地方政府隱性擔(dān)保債務(wù)或許不會(huì)被納入。
在10月21日晚接受媒體采訪時(shí),國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示,要從三個(gè)方面來判斷政府債務(wù):一是債務(wù)用到哪些領(lǐng)域;二是看債務(wù)使用以后所形成的是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)還是不良資產(chǎn);三是要看債務(wù)償還能力,是不是每年能夠還本付息。
“總體安全可控”,這是官方一直以來的表態(tài)。
審計(jì)長(zhǎng)劉家義21日表示,“根據(jù)我們之前審計(jì)的情況來判斷,我們是有能力解決這些債務(wù)的?!?/p>
不過業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì),在審計(jì)署摸清底數(shù)之后,中央有望出臺(tái)分類處理的解決方案。同時(shí),個(gè)別地區(qū)大規(guī)模舉債引發(fā)的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)可能將被揭發(fā)出來。
債務(wù)大摸底
“這次審計(jì)的核心、關(guān)鍵、重點(diǎn)是摸清底數(shù)。摸清底數(shù),就是要把中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府債務(wù)的底數(shù)摸清楚?!痹?013年7月27日全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)培訓(xùn)班上,審計(jì)長(zhǎng)劉家義如是說。
這是一次培訓(xùn)會(huì),更是一場(chǎng)動(dòng)員會(huì)。三天后,全國(guó)范圍內(nèi)的政府性債務(wù)審計(jì)工作啟動(dòng)。
內(nèi)蒙古自治區(qū)一位基層政府官員透露,前來審計(jì)的上級(jí)審計(jì)部門工作人員在當(dāng)?shù)刈庀沦e館,當(dāng)?shù)氐呢?cái)政、發(fā)改委等相關(guān)政府部門工作人員加班加點(diǎn)忙了幾個(gè)星期。
對(duì)于主政一方的地方官員來說,這次審計(jì)令他們十分糾結(jié)。一方面他們預(yù)料這次審計(jì)之后,中央會(huì)出手解決地方政府部分債務(wù),所以有多報(bào)債務(wù)總額的想法,但另一方面,又怕因?yàn)榕e債過多被問責(zé)。
“最后基本上是實(shí)話實(shí)說,對(duì)債務(wù)不隱瞞、也不虛報(bào)。”上述官員透露,2000年內(nèi)蒙古自治區(qū)地方債務(wù)只有170多億元,2012年底增長(zhǎng)到近3500億元,增長(zhǎng)速度非???。
由于有了2011年全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)的經(jīng)驗(yàn),審計(jì)部門這次可謂駕輕就熟。不過在看到地方政府上報(bào)的數(shù)據(jù)時(shí),審計(jì)署仍發(fā)現(xiàn)不少數(shù)據(jù)與審計(jì)人員所要求的口徑對(duì)不上,很多賬目需要修補(bǔ)和校正。
按照此次審計(jì)工作方案,地方債務(wù)可分為政府負(fù)有償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任三類,并與2011年審計(jì)情況進(jìn)行同口徑對(duì)比。
此次審計(jì)還包括三類債務(wù)口徑范圍之外通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。
多位知情人士看來,新的舉債主體、舉債方式更為復(fù)雜、隱蔽,由此形成的債務(wù)是否納入地方政府性債務(wù)范圍也成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。
根據(jù)審計(jì)署系統(tǒng)下發(fā)的審計(jì)通知解釋,“新的舉債主體”主要指的是國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)(不含地方政府融資平臺(tái)公司)、自收自支事業(yè)單位等主體,通過舉借、融資租賃、集資、回購(gòu)(BT)、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性項(xiàng)目,由非財(cái)政資金償還,且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的其他相關(guān)債務(wù)。
以回購(gòu)為例,主要是指BT(建設(shè)—移交)模式的建設(shè)項(xiàng)目,由項(xiàng)目公司自行籌資建設(shè),項(xiàng)目驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主,業(yè)主向項(xiàng)目公司支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)進(jìn)行回購(gòu)。BT是政府實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常采用的一種新型融資模式,它解決了項(xiàng)目建設(shè)資金不足問題。
2012年審計(jì)署審計(jì)時(shí),發(fā)現(xiàn)了多種隱蔽的融資模式在地方盛行。一些地方通過信托、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。和傳統(tǒng)的間接融資相比,BT融資成本較高,年利率最高達(dá)20%,且不在政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi),不易監(jiān)管,存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。
不可否認(rèn)的是,這類通過新舉債主體形成的債務(wù)有相當(dāng)一部分,是為了投資建設(shè)公益性項(xiàng)目,例如交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、文體廣場(chǎng)、保障性住房等,新的舉債主體雖然并非嚴(yán)格意義上的地方投融資平臺(tái),但是也起到了不可缺少的作用。
在財(cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚看來,地方政府性債務(wù)具體是指什么,中央至今也沒有拿出一個(gè)獲得各部門認(rèn)可的權(quán)威解釋。不僅如此,連地方融資平臺(tái)的概念也沒有形成共識(shí)。
趙全厚在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),有一家地方國(guó)有鋼鐵公司,當(dāng)?shù)卣畬⑺鳛槿谫Y平臺(tái)運(yùn)作項(xiàng)目,這樣偶爾為之的公司算不算融資平臺(tái)公司,尚存爭(zhēng)議。據(jù)悉,地方上很多國(guó)有企業(yè)都做過類似的事情,因而在債務(wù)性質(zhì)上不好界定,更不便于債務(wù)管理。
在實(shí)際運(yùn)行中,作為地方政府融資“殼”的地方融資平臺(tái)也可以隨時(shí)更換。如果有的平臺(tái)公司進(jìn)了銀行的“黑名單”,政府能立即新建一家。在趙全厚的接觸當(dāng)中,某地級(jí)市擁有十幾個(gè)平臺(tái)公司,當(dāng)?shù)赜幸粋€(gè)口號(hào)是,“東方不亮西方亮,黑了南方有北方”。
審計(jì)人員在此次審計(jì)過程中對(duì)地方政府出面擔(dān)保所產(chǎn)生的債務(wù),如果沒有依據(jù)就不列入債務(wù)。因而,上述地方國(guó)有企業(yè)舉債用于政府公共項(xiàng)目支出等的此類債務(wù),并不計(jì)入地方債務(wù)口徑。
統(tǒng)計(jì)口徑大小對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模影響巨大。知情人士透露,截至2013年6月末的地方債總額,不會(huì)達(dá)到部分機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)的20萬億元之巨。
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新債從何而來
按照現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定,地方政府實(shí)行預(yù)算收支平衡,不允許地方政府財(cái)政預(yù)算列支赤字,更無舉債權(quán)。但是地方政府融資需求卻又現(xiàn)實(shí)存在,因而,成立融資平臺(tái)(2009年后尤為集中),實(shí)現(xiàn)曲線舉債,政府性債務(wù)由此形成并擴(kuò)大。
目前地方債主要由以下幾部分構(gòu)成:一是銀行貸款。銀監(jiān)會(huì)官員曾透露,截至2013年6月末,銀行對(duì)地方融資平臺(tái)貸款余額9.7萬億元;二是財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券。公開數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月,財(cái)政部共發(fā)行地方政府債券8922億元;三是發(fā)行城投債,預(yù)計(jì)余額1.4萬億元;四是信托資金,宏源證券固定收益部人士認(rèn)為,這一資金總額有2.2萬億元之巨;此外還有其他創(chuàng)新型融資方式(如BT、BOT等)形成的債務(wù)。
在眾多預(yù)測(cè)者中,渣打銀行研究團(tuán)隊(duì)對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模估值較高,預(yù)測(cè)可能達(dá)到21.9萬億元至24.4萬億元人民幣,占GDP的38%至42%。瑞銀證券研究團(tuán)隊(duì)預(yù)測(cè)地方政府債務(wù)規(guī)模為16.5萬億元。財(cái)政部財(cái)科所研究員趙全厚估計(jì),全國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)政府負(fù)債將在14萬億-18萬億元之間。
如此龐大的新增債務(wù)從何而來?
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥參與了許多地方政府項(xiàng)目的運(yùn)作,他告訴《財(cái)經(jīng)》記者,在4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后,2009年-2010年國(guó)內(nèi)銀行放貸非常兇猛。有些項(xiàng)目名字被寫錯(cuò)了都能貸出款,當(dāng)時(shí)的混亂程度可想而知。
金永祥看到,一些原本要推進(jìn)市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目,經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃宣布之后,市場(chǎng)融資便停了下來。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“跑部錢進(jìn)”,沒有成本的資金流向地方政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目。在各家銀行競(jìng)相放貸的情況下,一個(gè)原本需要100億元的地鐵項(xiàng)目,很可能會(huì)拿到300億元貸款資金。
這一輪狂飆突進(jìn),直接造成了地方政府性債務(wù)的快速膨脹。兩年后的審計(jì)結(jié)果顯示,截至2010年底,省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額達(dá)到l0.7萬億元,其中2009年新增債務(wù)規(guī)模較大。
多位受訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,因隱形債務(wù)難以統(tǒng)計(jì)等原因,三級(jí)地方政府性債務(wù)的實(shí)際規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于10.7萬億元。
2011年,銀監(jiān)會(huì)等對(duì)地方融資平臺(tái)實(shí)施了清理整頓,當(dāng)年地方政府性債務(wù)沒有增加。但好景不長(zhǎng),2012年,中央經(jīng)濟(jì)工作重心轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)增長(zhǎng)”,國(guó)內(nèi)貨幣政策重新向?qū)捤煞较蛘{(diào)整,地方政府開始了新一輪加杠桿化過程。
和上一輪債務(wù)構(gòu)成不同的是,2012年后地方融資平臺(tái)從銀行貸款的規(guī)模和比例在下降,更多依賴債券、信托產(chǎn)品、票據(jù)、私募基金等方式。
“2012年因影子銀行擴(kuò)張,地方債務(wù)又漲了一塊,而且漲得比較大。銀行表內(nèi)控制的比較嚴(yán),銀行對(duì)地方政府形成的貸款非常有限。而其他方面如信托、票據(jù)、委托、企業(yè)債等,出去了不少資金。”瑞銀首席中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
在具體操作上,地方政府融資平臺(tái)可以通過信托公司設(shè)立的信托計(jì)劃、銀行表外的理財(cái)產(chǎn)品購(gòu)買該信托計(jì)劃的受益權(quán);銀行還可以通過信托公司這一通道,向融資平臺(tái)發(fā)放信托貸款,或者用“委托貸款”的方式向地方融資平臺(tái)不斷地輸送資金。這幾種方式在銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)控平臺(tái)貸款之后大行其道,銀行、信托公司、融資平臺(tái)及其背后的地方政府利益高度一致,形成了一條有別以往的舉債鏈條。
“2012年上半年各家信托公司的地方政府項(xiàng)目非常多,大約70%以上都是投融資平臺(tái)的項(xiàng)目,下半年也沒少做?!敝屑Z信托公司一位不愿透露姓名的人士向《財(cái)經(jīng)》記者介紹說。
在業(yè)內(nèi)人士看來,信托公司投資的項(xiàng)目,除了地產(chǎn)項(xiàng)目外,就屬地方融資平臺(tái)能支付高利息。
從總體評(píng)估來看,地方融資平臺(tái)除了有土地抵押外,還有財(cái)政承諾、人大的決議作為隱性擔(dān)保,所以信托公司并不擔(dān)心地方融資平臺(tái)違約。
一般而言,城投債發(fā)行期限為5年-7年,而信托發(fā)行期限為2年-3年,有的則是1年?!叭绻惆l(fā)過債,我再給你貸這筆款,而且我貸款的償還期比較短,所以我不擔(dān)心?!鄙鲜鋈耸拷榻B。
和上一輪地方債形成方式不同的是,近兩年地方新增債務(wù)的擴(kuò)張主要來自表外融資。和表內(nèi)融資相比,后者更不易監(jiān)管。
同時(shí),由于融資平臺(tái)出現(xiàn)“下沉”現(xiàn)象——縣、鄉(xiāng)融資平臺(tái)數(shù)量較大,其盈利、償債能力更差,這些債務(wù)擴(kuò)張隱藏的風(fēng)險(xiǎn)更高。
被忽視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)
2013年全國(guó)地方債審計(jì)工作新增了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按其在地方政府債務(wù)中的比重約為5%-6%測(cè)算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)約為8000億元。
據(jù)悉,這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)以2005年12月31日為界限,分為歷史債務(wù)和新發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)兩類。其中新發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)指發(fā)生在2005年12月31日以后,仍有余額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)。
目前全國(guó)擁有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)3萬多個(gè),而負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)的各縣(市、區(qū))審計(jì)局大多業(yè)務(wù)人員人手緊張,為此,審計(jì)署決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)只填報(bào)單獨(dú)的報(bào)表,可以不單獨(dú)下發(fā)審計(jì)通知書和出具審計(jì)報(bào)告。但對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問題,特別是債務(wù)違規(guī)使用等問題,要專題報(bào)告和反映。
8月20日前后,各地陸續(xù)完成了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的審計(jì)工作。綜合多方信息來看,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)時(shí)間跨度大,舉債原因復(fù)雜,且規(guī)模差異較大。其中東部地區(qū)債務(wù)規(guī)模高于中西部地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高于欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。尤其需要注意的是,過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接舉債正轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y平臺(tái)的政府性債務(wù),由于其償債能力更弱,其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更需警惕。
由于此前從未在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì),因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總規(guī)模目前并沒有確切的統(tǒng)計(jì)。但從各地審計(jì)部門零星進(jìn)行的專項(xiàng)債務(wù)審計(jì)中,可以管窺一二。
彌陀鎮(zhèn)是安徽省安慶市太湖縣的一個(gè)普通山區(qū)邊貿(mào)集鎮(zhèn),目前下轄10個(gè)行政村1個(gè)居委會(huì),人口3.9萬人。太湖縣審計(jì)局出具的一份審計(jì)報(bào)告顯示,截至2011年底,該鎮(zhèn)債務(wù)余額1058.78萬元(賬內(nèi)債務(wù)640.41萬元,賬外債務(wù)418.87萬元),債務(wù)額比2007年下降了621.57萬元。
浙江省是全國(guó)為數(shù)不多的實(shí)施了全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)的省份。該省審計(jì)廳對(duì)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含街道)審計(jì)后發(fā)現(xiàn),至2011年末,全省負(fù)有三類債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共612個(gè),債務(wù)余額399.79億元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債6532.5萬元。在這些債務(wù)中,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的為主,債務(wù)余額為349.98億元,占87.54%;擔(dān)保債務(wù)余額為6.46億元,占1.62%;其他債務(wù)余額為43.35億元,占10.84%。
審計(jì)報(bào)告認(rèn)為,浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債規(guī)模存在較大差異??h域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)達(dá)的嘉興、杭州、寧波、湖州四市占浙江全省債務(wù)余額的81.74%,縣域經(jīng)濟(jì)整體欠發(fā)達(dá)的麗水、舟山、衢州三市僅占全省債務(wù)余額的3.13%,其中麗水市實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政零負(fù)債。
和省、市、縣級(jí)政府相似的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的舉債主體正變?yōu)楦鞣N形式的融資平臺(tái)公司。
浙江省審計(jì)廳公布的審計(jì)結(jié)果顯示,政府性債務(wù)率超過警戒線100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有112個(gè)。為滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛效仿省、市、縣級(jí)政府,成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái),僅浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)就達(dá)到448家公司(債務(wù)余額174.11億元,不盈利融資平臺(tái)公司達(dá)319家,占71.21%,其中虧損192家,占42.86%)。
由于沒有實(shí)質(zhì)性收入來源保障,這些融資平臺(tái)償還本息主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政借新還舊,違約風(fēng)險(xiǎn)巨大。
截至2011年末,浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)公司債務(wù)余額174.11億元,占鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額的43.55%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)余額104.79億元,占鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額的26.21%。
審計(jì)結(jié)果顯示,浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在2009年后增長(zhǎng)迅速。2009年至2011年形成的債務(wù)余額分別為102.4億元、99.3億元和117.64億元。這和省、市、縣政府性債務(wù)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)一致,增長(zhǎng)的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)需要。
而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史性債務(wù)中,用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)和墊交稅費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)等歷史遺留債務(wù),規(guī)模不小。
2007年12月底,國(guó)務(wù)院決定在內(nèi)蒙古、吉林、安徽等省開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點(diǎn)工作,在全面摸清“普九”債務(wù)底數(shù)基礎(chǔ)上,鎖定債務(wù),逐步化解。
這在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)壓力。不過這僅限于一部分試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn),目前全國(guó)仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要償還農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)、鄉(xiāng)村基層政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)而形成的歷史債務(wù)。
流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)
審計(jì)結(jié)果尚未公布,但地方政府與上級(jí)審計(jì)部門的博弈卻早已開始。
本輪政府性債務(wù)審計(jì)大多在9月中旬結(jié)束,按照以往審計(jì)工作安排,在完成審計(jì)工作之后,上級(jí)審計(jì)部門會(huì)出具一份審計(jì)報(bào)告(征求意見稿),這份不公開的意見稿會(huì)提出審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題和整改建議。之后再根據(jù)反饋意見擬定審計(jì)報(bào)告逐級(jí)上報(bào)。而審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些敏感的債務(wù)問題會(huì)不會(huì)最終寫入審計(jì)報(bào)告,則要看上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的“臉色”。
2013年9月13日,重慶市涪陵區(qū)人民政府對(duì)重慶市審計(jì)局出具的審計(jì)報(bào)告(征求意見稿)進(jìn)行了回復(fù),這份文號(hào)為“涪陵府〔2013〕155號(hào)”回復(fù)函(下稱回復(fù)函),認(rèn)可了本次審計(jì)過程和結(jié)果,但是對(duì)于個(gè)別問題希望得到寬大處理。
例如,審計(jì)報(bào)告(征求意見稿)中提出“涪陵區(qū)李渡新區(qū)開發(fā)(集團(tuán))有限公司未按貸款合同約定用途使用貸款14.5億元”的問題。涪陵區(qū)人民政府認(rèn)為情況屬實(shí),主要是因?yàn)閭€(gè)別建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、開工、建設(shè)時(shí)間與銀行信貸資金的獲批、放款時(shí)間之間存在差異,為了節(jié)約財(cái)務(wù)成本,提高資金使用效率,形成了審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題。
為了維護(hù)涪陵新區(qū)良好的信貸信用環(huán)境,增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)涪陵發(fā)展的信心,涪陵區(qū)政府希望重慶審計(jì)局不在審計(jì)報(bào)告中反映該問題。對(duì)存在的問題,區(qū)政府將采取切實(shí)有效措施加以整改。
審計(jì)長(zhǎng)劉家義并不擔(dān)心地方政府債務(wù)。10月21日晚間談及地方債時(shí)他稱,“根據(jù)以前的審計(jì)情況看,我們是有能力解決這些債務(wù)的?!?/p>
目前,審計(jì)署采用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、借新還舊率等指標(biāo)來衡量地方債風(fēng)險(xiǎn)。
一般而言,債務(wù)率(指年末債務(wù)余額占當(dāng)年綜合可用財(cái)力的比率)超過100%,表明該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高;低于100%,表明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。在上一輪審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn),全國(guó)有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,目前部分地區(qū)的政府性債務(wù)已經(jīng)嚴(yán)重超過政府財(cái)政能力,過高的債務(wù)率讓地方政府舉債度日,勉力維持。
以江蘇省鎮(zhèn)江市為例,該市共有五家大型融資平臺(tái)。五家公司2012年的短期負(fù)債628.07億元,長(zhǎng)期負(fù)債536.13億元,負(fù)債合計(jì)1164.2億元,而當(dāng)年該市的市本級(jí)可用財(cái)力僅為191億元。五家公司的負(fù)債合計(jì)是市本級(jí)可用財(cái)力的6倍。而這五家公司的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)僅為6.45億元,獲得的財(cái)政補(bǔ)貼卻高達(dá)18.2億元,占財(cái)力的近10%。
償債率(指當(dāng)年償還債務(wù)本息占當(dāng)年綜合可用財(cái)力的比率)是用來衡量到期債務(wù)的償債壓力指標(biāo),國(guó)際上一般認(rèn)為該指標(biāo)控制上限20%,超過20%則表明償債壓力較大,風(fēng)險(xiǎn)較高;低于20%,表明該地區(qū)償債壓力較小,風(fēng)險(xiǎn)較低。
地方政府舉債大多投入市政建設(shè)、交通運(yùn)輸建設(shè)、教科文衛(wèi)、保障性住房等領(lǐng)域,這些公益性項(xiàng)目一大共同特點(diǎn)是往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流,也沒有短期收益。因而對(duì)于地方融資平臺(tái)來說,如何還本付息是一大難題。
汪濤認(rèn)為,對(duì)地方政府來說,負(fù)債率本身不是大問題,流動(dòng)性才是最大問題。新增債務(wù)規(guī)模越來越多,問題越來越嚴(yán)重,拆東墻補(bǔ)西墻的方式將難以為繼?!皣?yán)格意義上說,很多地方連利息都還不起,絕對(duì)是壞賬,所以它有流動(dòng)性問題?!蓖魸嬖V《財(cái)經(jīng)》記者。
宏源證券固定收益部首席分析師范為估計(jì),地方債一年需還的利息在1萬億元左右。而2012年地方財(cái)政收入(本級(jí))合計(jì)6.1077萬億元。
地方性債務(wù)發(fā)生多與土地有關(guān),先是以土地作為抵押品撬動(dòng)銀行及其他資金,債務(wù)償還又多依賴土地增值。在出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí),地方政府也往往采取向融資平臺(tái)注入土地的辦法。因而,一旦土地市場(chǎng)持續(xù)遇冷,地方政府會(huì)面臨舉債還息的尷尬局面。
審計(jì)署下發(fā)的審計(jì)方案中明確提出,“摸清底數(shù),反映問題,揭示風(fēng)險(xiǎn),提出建議”。
業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì),地方債的處理上可能要抓典型,個(gè)別地區(qū)、個(gè)別融資平臺(tái)大規(guī)模舉債引發(fā)的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn),可能將被揭發(fā)出來。
據(jù)悉,在審計(jì)署完成摸底后,中央或會(huì)出臺(tái)一攬子解決方案,分類處理。同時(shí)著重解決引發(fā)地方債膨脹的長(zhǎng)期機(jī)制性問題,如如何調(diào)整央地財(cái)稅關(guān)系,如何轉(zhuǎn)變政府職能,遏制地方政府過度舉債、熱衷搞建設(shè)的沖動(dòng)等。
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