新京報訊 昨日,審計署官網(wǎng)發(fā)布消息,根據(jù)國務院要求,審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。本次全國性審計工作將于8月1日起全面展開,全國審計機關將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務進行徹底摸底和測評。
據(jù)人民網(wǎng)消息稱,國務院26日下午發(fā)特急明電,要對全國政府性債務進行審計。審計署暫停所有項目開始培訓,本周進駐各省市區(qū)。
據(jù)了解,本次審計是最近三年來,審計署第三次“把脈”地方政府性債務。第一次是2011年,審計署審計了1979年以來到2010年底,全國31個省市區(qū)的地方政府性債務;第二次是2012年11月至2013年2月,審計署選取全國36個地區(qū)(15個省及其所屬的15個省會城市、3個直轄市及其所屬的3個市轄區(qū)),審計了2011年和2012年的地方政府性債務。
鑒于第二次只選取了36個地區(qū),因此,本次審計是繼2011年后,審計署第二次全面“摸底”地方政府性債務。
專家稱正在制定的預算法修正案草案,在地方政府能否發(fā)債券問題上陷入“兩難”。按照全國人大公布的立法規(guī)劃,今年,全國人大常委會將三審預算法修正案草案,屆時,將再次審議地方債券管理模式。
十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青(微博)表示,美國“汽車之都”底特律申請破產保護10日后,國務院就作出了全面摸底地方債務的部署,“速度很快,36個地區(qū)的地方債務審計結果,觸目驚心。這次全國范圍摸底,將對預防風險、建立科學完善的地方債務管理模式提供參考”。
現(xiàn)狀
地方債務高致“資不抵債”
36個地區(qū)的地方債審計結果已于6月公布。在該份審計結果公告和上月27日,審計署審計長劉家義向全國人大常委會所作的報告中,審計署兩次對地方債敲響警鐘,強調目前,地方債存在個別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資變相集資等問題。
地方債務總額在15萬億-18萬億
2011年,審計署審計了1979年以來到2010年底,全國31個省市區(qū)的地方債政府性債務,結果表明,當時的地方債務總額為10.72萬億元。
兩年已過,目前,全國的地方債務規(guī)模到底有多大?
今年2月,一國際金融機構發(fā)布的一份報告提出,中國各級政府負債可能高達30多萬億元。
對此,在今年的全國兩會上,審計署副審計長董大勝予以否認。董大勝認為,根據(jù)國債、外債等數(shù)據(jù)測算,各級政府的負債應該在15萬億至18萬億元。
9省會城市債務率超100%
上月,審計署發(fā)布的《審計公告》,也未通報目前的地方債務總額,但提出,至去年底,被審計的省市區(qū)地方債務總額共計38475.81億元,比2010年增長12.94%。其中,9個省會城市負有償還責任的債務率超過100%,最高的達188.95%,如加上政府負有擔保責任的債務,債務率最高的達219.57%。
報告指出,一些地區(qū)債務償還過度依賴土地收入、高速公路、政府還貸二級公路,甚至陷入借新債還舊債“循環(huán)”。例如被審計的36個地區(qū)中,4個省、17個省會城市以土地出讓收入作為償債來源。但這些地方去年的土地收入都明顯減少,其去年以土地出讓收入為償債來源的債務,需償還本息2315.73億元,系當年土地出讓收入的1.25倍。
上月,審計署審計長劉家義披露,一些地方通過信托、BT(建設-移交)和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。例如被審計的36個地區(qū)中,采用上述方式融資2180.87億元。
解讀
審計署副審計長董大勝
“地方債務風險整體可控”
今年系地方政府性債務的償債高峰期。據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2010年底的10.7萬億元地方債務中,約有11.37%需要在今年年償還,合計1.2萬億;2010年1384億的中央代發(fā)地方債券,3年到期今年需要還本付息,合計1500億。此外,地方政府通過信托機構融資的6500多億元政信合作,也有一部分需要兌付。
各級政府是否有能力應對償債高峰?是否會引發(fā)金融風險?對此,審計署副審計長董大勝、財政部原部長項懷誠等都曾表示,地方債務風險整體可控。
今年兩月,在全國兩會上,董大勝表示,我國地方債務總體規(guī)模并沒有一些國際金融機構所預算的那么高,整體風險可控。
今年4月,在博鰲亞洲論壇上,項懷誠也表示,盡管地方債務規(guī)模近年來不斷增長,但中國的債務問題并沒有到嚴重的程度:第一,債務率本身不是特別高;第二,中國政府的債務基本上是內債;第三,中國政府債務“總體上看還沒有看到特別壞的、效率特別差的案例”。
此外,相關國家部委已對償債高峰年作出了部署。
除了加強對地方債務的審計,財政部部長樓繼偉分別在今年3月、今年6月兩度表示,將針對不同類型的地方債務,分門別類采取政策,先制止住地方政府債務擴張的趨勢,之后研究完善地方政府債務管理制度,總的方向是“給地方政府開一條正道,堵住那些歪門”。
焦點
地方債券“禁還是放”?管理模式“兩端搖擺”
十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青曾兩次參加預算法修正案座談會。據(jù)其介紹,我國該采取什么樣的地方債券管理模式,地方債券究竟是禁還是放,一直是爭議焦點。
地方缺錢熱衷發(fā)債券
現(xiàn)行《預算法》規(guī)定,“除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券?!?009年中央政府代發(fā)2000億元左右的地方政府債券,并且只有省級政府和計劃單列市具備通過中央代發(fā)地方債券的資格,地級市、縣級市禁止發(fā)行地方債券。
改革開放以來,特別是1994年分稅制改革以來,地方政府紛紛成立融資平臺公司,通過平臺公司發(fā)債券。2008年金融危機爆發(fā)后,在“穩(wěn)增長”的背景下,各地紛紛加大基礎設施建設和城鎮(zhèn)化推進步伐,地方債券發(fā)行規(guī)模逐年上漲。
葉青表示,地方政府之所以熱衷于發(fā)行地方債券,一方面原因在于“中央拿大頭、地方拿小頭”的現(xiàn)行分稅制體制,地方政府“事權”、“財權”不統(tǒng)一,想干事,但缺錢;一方面在于目前的政績觀考核體系,以GDP、城市建設、形象工程為導向的政績觀考核問題仍普遍存在。
財經(jīng)評論人楊國英指出,地方政府熱衷于發(fā)行地方債券,源于利益尋租空間,“地方政府通過持續(xù)舉債,不僅可以實現(xiàn) 保增長 的短期政績,更可以由此為關聯(lián)人的利益輸送提供便利”。
“禁還是放”下半年將有分曉
葉青說,針對地方債券存在的問題,預算法修正案修訂過程中,各界一直在探討,是不是該通過立法賦予地方舉債權,同時在法律中設定地方債券的審核程序。
就此,預算法修正案一審稿突破了現(xiàn)行預算法框架,賦予了地方政府舉債權,提出“對地方政府債券實行限額管理”;“地方政府如發(fā)債券,主體是省級政府”;“地方政府發(fā)債券的審批程序為:國務院確定地方債券的限額,報經(jīng)全國人民代表大會批準后下達,省級政府按國務院下達的限額舉債,作為赤字列入本級預算調整方案,報本級人大常委會批準”。
但二審稿刪除了上述條款,退回到與現(xiàn)行《預算法》一字不差的狀態(tài),重申“除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券?!?/p>
對于一審稿和二審稿的變化,全國人大財經(jīng)委原研究室巡視員王連洲分析認為,一審稿和二審稿代表了兩種地方債券管理模式。一審稿是“適度放開”;二審稿是“一刀切禁止”。之所以從“適度放開”退回到“一刀切禁止”,主要是考慮到目前的政績考核和官員任免制度,為官一任一般只有幾年時間,采取“一刀切禁止”是為了避免現(xiàn)任官員追求政績,片面提高地方債券發(fā)行規(guī)模,引發(fā)政府風險。
但財政部財科所所長賈康提出,現(xiàn)行預算法關于地方債券的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng),已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強制替代明規(guī)則,大量隱性舉債的情況。“正確的思路和方略,應當是在地方已形成的實際負債面前,實事求是而又卓有遠見地 治存量、開前門、關后門、修圍墻 ,讓明規(guī)則變得有效、可行,使?jié)撘?guī)則受到實質性的約束,有堵有疏,疏堵結合”。
下半年,全國人大常委會將三審預算法修正案。我國地方債券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”,還是“適度放開”,屆時將揭曉。
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