黨的十八屆四中全會(huì)提出,加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這為以法治方式規(guī)范紅頭文件提出了明確要求。從2011年開(kāi)始,從中央到地方,開(kāi)始了對(duì)紅頭文件的多次清理。與此同時(shí),各地還紛紛出臺(tái)規(guī)范紅頭文件的行政規(guī)章,嚴(yán)格規(guī)范性文件的制定程序,從源頭上遏制紅頭文件的任性而為。

　　多地掀紅頭文件清理風(fēng)暴

　　2010年10月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》,明確提出對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,與上位法相抵觸、不一致,或者相互之間不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,要及時(shí)修改或者廢止。據(jù)此,從2011年開(kāi)始,全國(guó)各地掀起新一輪清理紅頭文件的熱潮。

　　2011年11月,安徽省合肥市政府法制辦組織開(kāi)展了對(duì)市政府規(guī)范性文件的第四次清理工作。清理范圍為2010年12月31日前發(fā)布實(shí)施并繼續(xù)有效的285件規(guī)范性文件,以及2011年發(fā)布的46件市政府規(guī)范性文件,共計(jì)331件。

　　2013年11月,河南省政府辦公廳下發(fā)了“關(guān)于全面清理規(guī)章規(guī)范性文件的通知”。其中6種紅頭文件成清理重點(diǎn)。特別強(qiáng)調(diào)“與國(guó)務(wù)院和省政府關(guān)于取消、調(diào)整、下放行政審批項(xiàng)目決定不一致的,以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式,或以非行政許可審批名義變相設(shè)定行政許可的,違法設(shè)定行政許可收費(fèi)或借實(shí)施行政許可變相收費(fèi)的、含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)和壟斷,以及超國(guó)民待遇的內(nèi)容,或同一事項(xiàng)重復(fù)發(fā)文影響執(zhí)行效力的”等規(guī)范性文件,明確被納入到清理的范圍內(nèi)。

　　除了地方省市,國(guó)務(wù)院部委機(jī)關(guān)也投入到紅頭文件的清理大潮中。2015年4月底,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)外宣稱,為更加有效地清理和規(guī)范招投標(biāo)領(lǐng)域紅頭文件,從2012年到2015年這三年來(lái),中央和地方的住建部門已分別清理出相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件154件、4612件,未來(lái)還將定期清理并向社會(huì)公開(kāi),未公開(kāi)的規(guī)范性文件一律不得作為行政監(jiān)管依據(jù)。

　　備案審查遏制紅頭文件任性

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授于安認(rèn)為,清理并非治理紅頭文件亂象的治本之策,要從制度上有效規(guī)范其制定產(chǎn)生的程序才是“對(duì)癥下藥”。為此,對(duì)政府部門制定出臺(tái)的各種規(guī)范性文件,進(jìn)行合法性審查及備案制度就成為必需。

　　從制度上限制約束紅頭文件產(chǎn)生的做法最早始于地方。2003年3月1日起正式施行的《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》,要求縣級(jí)以上政府所屬各部門的規(guī)范性文件,在頒發(fā)前須報(bào)送同級(jí)政府法制部門進(jìn)行合法性審查,未經(jīng)審查的文件不得頒發(fā)。此項(xiàng)規(guī)定在全國(guó)尚屬首次。

　　進(jìn)入“十二五”之后,從中央到地方出臺(tái)紅頭文件制定程序規(guī)定的做法開(kāi)始大熱。2011年8月《財(cái)政部規(guī)范性文件制定管理辦法(試行)》發(fā)布。2015年5月國(guó)土資源部宣稱在國(guó)務(wù)院各部委中,已率先建立規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度,以控制發(fā)文數(shù)量,落實(shí)中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)加快職能轉(zhuǎn)變要求。

　　2012年5月初,《吉林省行政規(guī)范性文件制定辦法》(征求意見(jiàn)稿)對(duì)外公布。2013年4月底貴州省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好規(guī)范性文件制發(fā)工作的通知》,明確行政規(guī)范性文件要實(shí)施報(bào)送備案制度。隨后湖北、河北、深圳等省市也紛紛出臺(tái)了規(guī)制行政規(guī)范性文件的行政規(guī)章。

　　開(kāi)門立法維護(hù)行政立法權(quán)威

　　2012年3月14日江蘇省泰州市發(fā)布的《規(guī)范性文件制定與備案管理辦法》,制作水準(zhǔn)之高為業(yè)界稱道。泰州的辦法從規(guī)范文件的制定主體、制定流程、制定內(nèi)容等進(jìn)行了全方位的規(guī)定。比如該辦法規(guī)定,依法可以制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)向社會(huì)進(jìn)行公示；規(guī)范性文件進(jìn)行清理后要向社會(huì)公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄；未列入繼續(xù)有效文件目錄的規(guī)范性文件,不得作為行政管理的依據(jù)。

　　中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德分析指出,公開(kāi)立法、開(kāi)門立法是民主立法的重要舉措,也是保證行政立法權(quán)威嚴(yán)肅的關(guān)鍵。從以上地方、部委推出的規(guī)范性文件的制定規(guī)定來(lái)看,廣開(kāi)言路、公開(kāi)透明是其核心內(nèi)容。比如地方行政立法規(guī)劃、計(jì)劃公開(kāi)；法規(guī)草案審議公開(kāi)；起草公開(kāi)；征求意見(jiàn)情況公開(kāi)等,保證了規(guī)范性文件的合法權(quán)威及科學(xué)合理。

　　加強(qiáng)對(duì)紅頭文件的監(jiān)督管理

　　伴隨著地方省市及部委行業(yè)領(lǐng)域?qū)t頭文件的自律行為,進(jìn)入2015年,對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行有效規(guī)范開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定。

　　2015年3月15日生效的新立法法明確提出,沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

　　2015年4月27日,最高人民法院正式發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》,規(guī)定:“公民法人或者其他組織請(qǐng)求人民法院―并審查行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件,應(yīng)當(dāng)在第一審開(kāi)庭審理前提出；有正當(dāng)理由的,也可以在法庭調(diào)查中提出。規(guī)范性文件不合法的,人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議,并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?！?/p>

　　9月初,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《2015年立法工作計(jì)劃》,就做好國(guó)務(wù)院2015年立法工作提出意見(jiàn)。意見(jiàn)要求,要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)紅頭文件的監(jiān)督管理,逐步減少行政規(guī)范性文件。意見(jiàn)提出,要調(diào)整立法中的一些現(xiàn)行做法,不再過(guò)度依賴審批、發(fā)證等行政管理方式。

　　對(duì)此,北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安分析指出,紅頭文件與法規(guī)、規(guī)章不一樣,對(duì)紅頭文件,現(xiàn)在沒(méi)有非常明確的界限。因此在2015年,從立法法修改、最高院出臺(tái)司法解釋以及國(guó)務(wù)院的立法工作計(jì)劃,都可以看出中央高層對(duì)于紅頭文件滿天亂飛的現(xiàn)象足夠重視,并且擬從制度層面去想辦法約束規(guī)范它。姜明安建議,制定行政程序法來(lái)規(guī)范紅頭文件,如果該法一下子無(wú)法制定出來(lái),可以先搞行政程序條例。

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