審批權(quán)力變現(xiàn)

　　“有的行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗，已經(jīng)不僅僅是協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人個(gè)人腐化的問(wèn)題，而是協(xié)會(huì)整體‘墮落’?！背涛暮票硎荆热缬械膮f(xié)會(huì)巧立名目，花樣百出，搞評(píng)選、設(shè)置各類(lèi)榜單，讓企業(yè)“花錢(qián)買(mǎi)優(yōu)秀”“付費(fèi)評(píng)先進(jìn)”。

　　“本來(lái)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行一些正常的評(píng)選、評(píng)比是沒(méi)問(wèn)題的，但有些協(xié)會(huì)在擁有政府部門(mén)下放給行業(yè)協(xié)會(huì)的行政職權(quán)時(shí)，往往濫用這些權(quán)力向會(huì)員單位收取不正常的會(huì)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，尤其是這種不正當(dāng)利益在賬面上顯示不出來(lái)，比如放在‘小金庫(kù)’這種賬外資金里，從而便于貪污和挪用?！背涛暮票硎?。

　　如果說(shuō)行業(yè)協(xié)會(huì)依靠開(kāi)展覽拉贊助創(chuàng)收，還多少帶有一些市場(chǎng)化的色彩，那么依靠手中掌握的審批權(quán)限斂財(cái)，則是赤裸裸的權(quán)力尋租。李榮飚就是如此。根據(jù)規(guī)定，民爆作業(yè)企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)需要不同的資質(zhì)，人數(shù)、技術(shù)等級(jí)不夠的企業(yè)要對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，而這些培訓(xùn)必須通過(guò)該工程爆破協(xié)會(huì)組織。李榮飚與考核專(zhuān)家相熟，能夠向?qū)＜姨岢銎髽I(yè)是否擁有資質(zhì)的建議。為了讓李榮飚投出“同意”票，先后有20多家企業(yè)向他送錢(qián)。

　　“不僅如此，有的行業(yè)協(xié)會(huì)利用與政府機(jī)關(guān)的‘特殊關(guān)系’或者協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與政府部門(mén)官員的私人關(guān)系，扮演起權(quán)力掮客的角色，為不符合條件的‘關(guān)系企業(yè)’謀取政府重大項(xiàng)目立項(xiàng)和專(zhuān)項(xiàng)資金，并從中分一杯羹。還有的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，肆意利用自己手中的專(zhuān)業(yè)資源，幫助不合格企業(yè)偽裝成資質(zhì)優(yōu)良企業(yè)，為其謀求上市，從而收取企業(yè)巨額顧問(wèn)費(fèi)、贊助費(fèi)。”北京市盈科律師事務(wù)所律師易勝華說(shuō)。

　　除此以外，有的行業(yè)協(xié)會(huì)還違反財(cái)務(wù)制度，挪用公款大肆揮霍或向“特定利益群體”行賄，成為了政府與企業(yè)間的“利益輸送渠道”。比如，深圳市自卸車(chē)協(xié)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)黃恒律，為了減輕自卸車(chē)帶來(lái)的環(huán)保處罰問(wèn)題，先后多次向南山區(qū)環(huán)水局監(jiān)理所監(jiān)察二隊(duì)時(shí)任隊(duì)長(zhǎng)李燕忠行賄共計(jì)人民幣現(xiàn)金7.5萬(wàn)元、向南山區(qū)環(huán)水局監(jiān)理所時(shí)任所長(zhǎng)李崢行賄共計(jì)人民幣現(xiàn)金6萬(wàn)元，后因犯單位行賄罪，被判處拘役四個(gè)月，緩刑六個(gè)月。

　　內(nèi)部“一言堂”外部管不了

　　“這還要從內(nèi)部找原因?！标愪h表示，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗首當(dāng)其沖的，便是協(xié)會(huì)內(nèi)部管理制度的混亂，這從行業(yè)協(xié)會(huì)的選舉制度便可以窺斑見(jiàn)豹。按照一般章程，行業(yè)協(xié)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)，會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)等職位應(yīng)當(dāng)由其選舉產(chǎn)生，重大事項(xiàng)也要通過(guò)大會(huì)進(jìn)行表決，但實(shí)際上大多數(shù)掛靠政府機(jī)關(guān)的協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人都是由上級(jí)指定或任命的，選舉基本流于形式。因此，出現(xiàn)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人“一言堂”的現(xiàn)象也就不足為奇。

　　在林躍勤看來(lái)，外部監(jiān)管缺位也會(huì)導(dǎo)致腐敗叢生，比如有的協(xié)會(huì)與上級(jí)主管單位利益共生，瓜葛太多，所以主管部門(mén)往往對(duì)協(xié)會(huì)采取“放羊式”的管理。因?yàn)橹鞴軉挝坏墓賳T與協(xié)會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)崗位之間的互通和兼職，使協(xié)會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的影響力很大，導(dǎo)致政府主管機(jī)構(gòu)難以對(duì)所屬協(xié)會(huì)“鐵面無(wú)私”。

　　“不僅僅是監(jiān)管缺位，而且缺乏有效的監(jiān)管手段?！绷周S勤進(jìn)一步表示，一方面，作為政府主管部門(mén)的民政部門(mén)，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理職能基本局限于登記、年檢和執(zhí)法查處，而沒(méi)有深入細(xì)致的約束；另一方面，主管部門(mén)對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)、指導(dǎo)、交流和服務(wù)等工作，受到了人員編制和經(jīng)費(fèi)的制約而顯得力不從心。

　　陳鋒還表示，與此同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也缺少來(lái)自外界的輿論監(jiān)督。比如社會(huì)民眾和媒體往往將注意力放在黨政機(jī)關(guān)是否腐敗上，反而忽視了作為“民間組織”的行業(yè)協(xié)會(huì)的存在，也忽略了部分背靠政府機(jī)關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)也存在腐敗的問(wèn)題。

　　“從法律角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的行業(yè)協(xié)會(huì)法，目前對(duì)于協(xié)會(huì)的法律約束，還僅僅停留在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和一些地方性的規(guī)章制度。”易勝華表示，法律層面的滯后，直接導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)中的不法分子有機(jī)可乘，甚至肆無(wú)忌憚。

　　亟須明確定位，重在加強(qiáng)監(jiān)管

　　7月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。在易勝華看來(lái)，遏制行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗，除與行政機(jī)關(guān)脫鉤外，還必須解決其身份認(rèn)定問(wèn)題，包括認(rèn)定行業(yè)協(xié)會(huì)的身份以及協(xié)會(huì)工作人員的身份，提高刑法的適用性。比如完善規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的法律法規(guī)，并與其他法律如刑法等相銜接，明確法律責(zé)任和懲罰機(jī)制。要提高對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗治理的效果，應(yīng)在刑法中增設(shè)相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)單位犯罪的罪名。

　　“另外，行業(yè)協(xié)會(huì)作為典型的社團(tuán)法人，其治理機(jī)制與公司企業(yè)治理模式更為接近，可以借鑒公司模式來(lái)完善協(xié)會(huì)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)?！标愪h說(shuō)，比如協(xié)會(huì)理事會(huì)的成員嚴(yán)格按照民主程序選舉產(chǎn)生，而不是完全依賴(lài)行政主管部門(mén)直接任命；財(cái)務(wù)上則建立獨(dú)立賬戶，嚴(yán)格依法遵章理財(cái)，并對(duì)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止行業(yè)協(xié)會(huì)私設(shè)“小金庫(kù)”。

　　程文浩也認(rèn)為，盡量讓行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮服務(wù)的職能，同時(shí)弱化和減少它的管理監(jiān)管職能，減少其限制性權(quán)力。同時(shí)增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的民主管理，將協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)對(duì)會(huì)員公開(kāi)，尤其是有全國(guó)性影響的行業(yè)協(xié)會(huì)，其內(nèi)部運(yùn)作和財(cái)務(wù)情況更應(yīng)該對(duì)社會(huì)公開(kāi)。

　　行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)將與行政機(jī)關(guān)脫鉤

　　2015年7月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》對(duì)外發(fā)布。方案提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織。

　　方案明確，脫鉤的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。方案還提出了四條基本原則：一是堅(jiān)持社會(huì)化、市場(chǎng)化改革方向；二是堅(jiān)持法制化、非營(yíng)利原則；三是堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展、釋放市場(chǎng)活力；四是堅(jiān)持試點(diǎn)先行、分步穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　方案確定了脫鉤任務(wù)和措施：一是機(jī)構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；二是職能分離，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；三是資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系；四是人員管理分離，規(guī)范用人關(guān)系；五是黨建、外事等事項(xiàng)分離，規(guī)范管理關(guān)系。

　　在組織實(shí)施上，方案明確，發(fā)展改革委、民政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組。

　　方案還提出，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作由民政部牽頭負(fù)責(zé)，2015年下半年開(kāi)始第一批試點(diǎn)，2016年總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大試點(diǎn)，2017年在更大范圍試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)完善相應(yīng)的體制機(jī)制后全面推開(kāi)。

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