張浩/漫畫

　　10月18日，中國(guó)畜牧業(yè)協(xié)會(huì)原秘書長(zhǎng)沈廣之妻王艷青的上訴請(qǐng)求被北京市第三中級(jí)法院終審駁回，轟動(dòng)一時(shí)的沈廣重特大貪污案落下帷幕。而此時(shí)的沈廣，已經(jīng)在監(jiān)獄中度過(guò)了一年有余。近年來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人涉及貪腐案件屢屢被曝光。2014年10月，深圳市民政局在同一天通報(bào)了三起行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)違法違紀(jì)案，包括深圳市清潔衛(wèi)生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)周恒德、深圳市機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)行業(yè)協(xié)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)黃錫光和深圳市自卸車協(xié)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)黃恒律。

　　“與常見(jiàn)的官員腐敗、商業(yè)賄賂相比，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗本身更加隱蔽。很多行業(yè)協(xié)會(huì)雖然是社會(huì)組織，但本身掌握著一些隱形權(quán)力，比如制定行業(yè)規(guī)則、行業(yè)評(píng)比等。這些權(quán)力如果缺乏公開(kāi)和監(jiān)督，同樣可以用來(lái)以權(quán)謀私?！苯?，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩告訴《方圓》記者，從實(shí)質(zhì)上講，行業(yè)協(xié)會(huì)之所以能夠通過(guò)向會(huì)員單位亂收費(fèi)等方式獲取非法利益，其基礎(chǔ)在于背靠政府，擁有政府授權(quán)，實(shí)質(zhì)上仍然是權(quán)力濫用。

　　行政權(quán)力腐敗的延伸

　　行業(yè)協(xié)會(huì)，居于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者之間，提供服務(wù)，搭建起雙方溝通的平臺(tái)，屬于我國(guó)民法規(guī)定的社團(tuán)法人，屬于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月，全國(guó)依法登記社會(huì)組織62萬(wàn)個(gè)，其中行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)近7萬(wàn)個(gè)，包括全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)800多個(gè)。

　　在數(shù)量龐大的行業(yè)協(xié)會(huì)之中，并非個(gè)個(gè)都是徹底的“民間組織”。北京市朝陽(yáng)區(qū)檢察院偵查一處副處長(zhǎng)林裕向《方圓》記者介紹，這些協(xié)會(huì)之中，有的是從國(guó)家行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來(lái)，有的甚至是政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)“兩塊牌子，一套人馬”，具備一定的行政權(quán)力；有的行業(yè)協(xié)會(huì)本身還保持著部分公務(wù)員編制或事業(yè)單位編制，或者掛靠在行政部門、事業(yè)單位。這些擁有“半官方”背景的行業(yè)協(xié)會(huì)，被稱為“紅頂中介”。

　　在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副研究員林躍勤看來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗主要就是“紅頂中介”及其負(fù)責(zé)人，濫用其手中擁有的部分直接公權(quán)力或間接公權(quán)影響力，從事違規(guī)、違法和謀取私利的行為。

　　“腐敗一般是指官員為謀私而濫用權(quán)力。行業(yè)協(xié)會(huì)及其工作人員并非權(quán)力部門和公務(wù)員，不牽涉享有公共權(quán)力的主體，似乎與典型意義的腐敗行為掛不上鉤?！绷周S勤表示，但實(shí)際上，協(xié)會(huì)擁有政府賦予的準(zhǔn)行政職能或獨(dú)占的權(quán)威公共服務(wù)資格，對(duì)于這種權(quán)力的濫用，是行政權(quán)力或公權(quán)腐敗的變種或延伸，或可稱之“泛公權(quán)腐敗”。

　　程文浩表示，從以往案例來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗的表現(xiàn)形式，就內(nèi)部而言，一種是行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部管理不善，領(lǐng)導(dǎo)或工作人員貪污或者挪用公款，另一種是人事任命上的腐敗，比如安排領(lǐng)導(dǎo)子女工作、享受不正當(dāng)福利等；就外部而言，一種是協(xié)會(huì)利用政府部門下放給它的審批權(quán)，借助制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)選評(píng)比等向會(huì)員單位亂收費(fèi)，另一種是行業(yè)協(xié)會(huì)充當(dāng)利益輸送渠道，代會(huì)員單位向主管部門行賄。

　　協(xié)會(huì)公款成“私人腰包”

　　“貪污公款是協(xié)會(huì)腐敗的重要表現(xiàn)形式之一。行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員，尤其是身居要職的領(lǐng)導(dǎo)，往往在內(nèi)部搞‘一言堂’，獨(dú)自決定協(xié)會(huì)公款的流向，甚至將款項(xiàng)納入私人腰包，致使財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)?！绷衷Ｏ蛴浾弑硎?。2014年，湖北省紀(jì)委查處了一起私藏“小金庫(kù)”案件，案件的主角是時(shí)任武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游局質(zhì)量規(guī)范與管理科科長(zhǎng)兼旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)曹東來(lái)，他利用自己在協(xié)會(huì)的身份大肆斂財(cái)，將協(xié)會(huì)收取的培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)費(fèi)等，統(tǒng)統(tǒng)存進(jìn)自己的賬戶。

　　中國(guó)畜牧業(yè)協(xié)會(huì)原秘書長(zhǎng)沈廣貪污案也是如此。從2009年到2012年，沈廣利用開(kāi)辦各種展會(huì)的名義，私自截留會(huì)展收入、侵吞會(huì)員參展費(fèi)，共貪污協(xié)會(huì)公款1200余萬(wàn)元。

　　一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，不少行業(yè)協(xié)會(huì)要職多由退下來(lái)的官員擔(dān)任。今年6月落馬的安徽省蚌埠市建筑業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張貴森、浙江省衢州市建筑行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)許林森，在出任協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人之前，都有著實(shí)打?qū)嵉摹肮佟弊直尘啊堎F森曾任蚌埠市建設(shè)管理局黨支部書記，而許林森曾任衢州市建設(shè)規(guī)劃局副局長(zhǎng)。

　　“我們了解到，從機(jī)關(guān)單位、部委退下來(lái)之后再擔(dān)任協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是很常見(jiàn)的現(xiàn)象，因?yàn)楦鱾€(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)都與該行業(yè)的行政機(jī)關(guān)、政府部門存在緊密聯(lián)系，所以領(lǐng)導(dǎo)班子退下來(lái)之后去協(xié)會(huì)掛個(gè)職，享受各種工資福利的情況也客觀存在?！绷衷１硎?，一些退休官員在擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)要職后，繼續(xù)利用自己的權(quán)力和影響力從事貪腐活動(dòng)，比如享受高級(jí)別待遇，為吃飯消遣活動(dòng)找個(gè)“擋箭牌”，為官員親屬、朋友提供工作，也為自身腐敗提供“幫助”。

　　四川省工程爆破協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)李榮飚，將其侄子安排在協(xié)會(huì)做出納、將親朋好友安排在辦公室任主任，其非法收受的1500萬(wàn)元贓款大多數(shù)都是通過(guò)協(xié)會(huì)開(kāi)發(fā)票、做賬，實(shí)際上把協(xié)會(huì)當(dāng)成了轉(zhuǎn)移受賄贓款的“中轉(zhuǎn)站”。

　　審批權(quán)力變現(xiàn)

　　“有的行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗，已經(jīng)不僅僅是協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人個(gè)人腐化的問(wèn)題，而是協(xié)會(huì)整體‘墮落’。”程文浩表示，比如有的協(xié)會(huì)巧立名目，花樣百出，搞評(píng)選、設(shè)置各類榜單，讓企業(yè)“花錢買優(yōu)秀”“付費(fèi)評(píng)先進(jìn)”。

　　“本來(lái)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行一些正常的評(píng)選、評(píng)比是沒(méi)問(wèn)題的，但有些協(xié)會(huì)在擁有政府部門下放給行業(yè)協(xié)會(huì)的行政職權(quán)時(shí)，往往濫用這些權(quán)力向會(huì)員單位收取不正常的會(huì)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，尤其是這種不正當(dāng)利益在賬面上顯示不出來(lái)，比如放在‘小金庫(kù)’這種賬外資金里，從而便于貪污和挪用?！背涛暮票硎尽?/p>

　　如果說(shuō)行業(yè)協(xié)會(huì)依靠開(kāi)展覽拉贊助創(chuàng)收，還多少帶有一些市場(chǎng)化的色彩，那么依靠手中掌握的審批權(quán)限斂財(cái)，則是赤裸裸的權(quán)力尋租。李榮飚就是如此。根據(jù)規(guī)定，民爆作業(yè)企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)需要不同的資質(zhì)，人數(shù)、技術(shù)等級(jí)不夠的企業(yè)要對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，而這些培訓(xùn)必須通過(guò)該工程爆破協(xié)會(huì)組織。李榮飚與考核專家相熟，能夠向?qū)＜姨岢銎髽I(yè)是否擁有資質(zhì)的建議。為了讓李榮飚投出“同意”票，先后有20多家企業(yè)向他送錢。

　　“不僅如此，有的行業(yè)協(xié)會(huì)利用與政府機(jī)關(guān)的‘特殊關(guān)系’或者協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與政府部門官員的私人關(guān)系，扮演起權(quán)力掮客的角色，為不符合條件的‘關(guān)系企業(yè)’謀取政府重大項(xiàng)目立項(xiàng)和專項(xiàng)資金，并從中分一杯羹。還有的專業(yè)性較強(qiáng)的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，肆意利用自己手中的專業(yè)資源，幫助不合格企業(yè)偽裝成資質(zhì)優(yōu)良企業(yè)，為其謀求上市，從而收取企業(yè)巨額顧問(wèn)費(fèi)、贊助費(fèi)?！北本┦杏坡蓭熓聞?wù)所律師易勝華說(shuō)。

　　除此以外，有的行業(yè)協(xié)會(huì)還違反財(cái)務(wù)制度，挪用公款大肆揮霍或向“特定利益群體”行賄，成為了政府與企業(yè)間的“利益輸送渠道”。比如，深圳市自卸車協(xié)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)黃恒律，為了減輕自卸車帶來(lái)的環(huán)保處罰問(wèn)題，先后多次向南山區(qū)環(huán)水局監(jiān)理所監(jiān)察二隊(duì)時(shí)任隊(duì)長(zhǎng)李燕忠行賄共計(jì)人民幣現(xiàn)金7.5萬(wàn)元、向南山區(qū)環(huán)水局監(jiān)理所時(shí)任所長(zhǎng)李崢行賄共計(jì)人民幣現(xiàn)金6萬(wàn)元，后因犯單位行賄罪，被判處拘役四個(gè)月，緩刑六個(gè)月。

　　內(nèi)部“一言堂”外部管不了

　　“這還要從內(nèi)部找原因。”陳鋒表示，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗首當(dāng)其沖的，便是協(xié)會(huì)內(nèi)部管理制度的混亂，這從行業(yè)協(xié)會(huì)的選舉制度便可以窺斑見(jiàn)豹。按照一般章程，行業(yè)協(xié)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)，會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)等職位應(yīng)當(dāng)由其選舉產(chǎn)生，重大事項(xiàng)也要通過(guò)大會(huì)進(jìn)行表決，但實(shí)際上大多數(shù)掛靠政府機(jī)關(guān)的協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人都是由上級(jí)指定或任命的，選舉基本流于形式。因此，出現(xiàn)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人“一言堂”的現(xiàn)象也就不足為奇。

　　在林躍勤看來(lái)，外部監(jiān)管缺位也會(huì)導(dǎo)致腐敗叢生，比如有的協(xié)會(huì)與上級(jí)主管單位利益共生，瓜葛太多，所以主管部門往往對(duì)協(xié)會(huì)采取“放羊式”的管理。因?yàn)橹鞴軉挝坏墓賳T與協(xié)會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)崗位之間的互通和兼職，使協(xié)會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的影響力很大，導(dǎo)致政府主管機(jī)構(gòu)難以對(duì)所屬協(xié)會(huì)“鐵面無(wú)私”。

　　“不僅僅是監(jiān)管缺位，而且缺乏有效的監(jiān)管手段?！绷周S勤進(jìn)一步表示，一方面，作為政府主管部門的民政部門，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理職能基本局限于登記、年檢和執(zhí)法查處，而沒(méi)有深入細(xì)致的約束；另一方面，主管部門對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)、指導(dǎo)、交流和服務(wù)等工作，受到了人員編制和經(jīng)費(fèi)的制約而顯得力不從心。

　　陳鋒還表示，與此同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也缺少來(lái)自外界的輿論監(jiān)督。比如社會(huì)民眾和媒體往往將注意力放在黨政機(jī)關(guān)是否腐敗上，反而忽視了作為“民間組織”的行業(yè)協(xié)會(huì)的存在，也忽略了部分背靠政府機(jī)關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)也存在腐敗的問(wèn)題。

　　“從法律角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)尚未出臺(tái)專門的行業(yè)協(xié)會(huì)法，目前對(duì)于協(xié)會(huì)的法律約束，還僅僅停留在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和一些地方性的規(guī)章制度?！币讋偃A表示，法律層面的滯后，直接導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)中的不法分子有機(jī)可乘，甚至肆無(wú)忌憚。

　　亟須明確定位，重在加強(qiáng)監(jiān)管

　　7月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。在易勝華看來(lái)，遏制行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗，除與行政機(jī)關(guān)脫鉤外，還必須解決其身份認(rèn)定問(wèn)題，包括認(rèn)定行業(yè)協(xié)會(huì)的身份以及協(xié)會(huì)工作人員的身份，提高刑法的適用性。比如完善規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的法律法規(guī)，并與其他法律如刑法等相銜接，明確法律責(zé)任和懲罰機(jī)制。要提高對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗治理的效果，應(yīng)在刑法中增設(shè)相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)單位犯罪的罪名。

　　“另外，行業(yè)協(xié)會(huì)作為典型的社團(tuán)法人，其治理機(jī)制與公司企業(yè)治理模式更為接近，可以借鑒公司模式來(lái)完善協(xié)會(huì)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)?！标愪h說(shuō)，比如協(xié)會(huì)理事會(huì)的成員嚴(yán)格按照民主程序選舉產(chǎn)生，而不是完全依賴行政主管部門直接任命；財(cái)務(wù)上則建立獨(dú)立賬戶，嚴(yán)格依法遵章理財(cái)，并對(duì)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止行業(yè)協(xié)會(huì)私設(shè)“小金庫(kù)”。

　　程文浩也認(rèn)為，盡量讓行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮服務(wù)的職能，同時(shí)弱化和減少它的管理監(jiān)管職能，減少其限制性權(quán)力。同時(shí)增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的民主管理，將協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)對(duì)會(huì)員公開(kāi)，尤其是有全國(guó)性影響的行業(yè)協(xié)會(huì)，其內(nèi)部運(yùn)作和財(cái)務(wù)情況更應(yīng)該對(duì)社會(huì)公開(kāi)。

　　行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)將與行政機(jī)關(guān)脫鉤

　　2015年7月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》對(duì)外發(fā)布。方案提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織。

　　方案明確，脫鉤的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。方案還提出了四條基本原則：一是堅(jiān)持社會(huì)化、市場(chǎng)化改革方向；二是堅(jiān)持法制化、非營(yíng)利原則；三是堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展、釋放市場(chǎng)活力；四是堅(jiān)持試點(diǎn)先行、分步穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　方案確定了脫鉤任務(wù)和措施：一是機(jī)構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；二是職能分離，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；三是資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系；四是人員管理分離，規(guī)范用人關(guān)系；五是黨建、外事等事項(xiàng)分離，規(guī)范管理關(guān)系。

　　在組織實(shí)施上，方案明確，發(fā)展改革委、民政部會(huì)同有關(guān)部門，成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組。

　　方案還提出，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作由民政部牽頭負(fù)責(zé)，2015年下半年開(kāi)始第一批試點(diǎn)，2016年總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大試點(diǎn)，2017年在更大范圍試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)完善相應(yīng)的體制機(jī)制后全面推開(kāi)。

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