海南政府系統(tǒng)將法治要求落實(shí)到行政全過程，連續(xù)6年開展依法行政考核——

　　政府權(quán)力，在法治軌道上運(yùn)行

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　　我省2009年開始對(duì)市縣依法行政考核將各單位的依法行政情況分解為6大類、25個(gè)小項(xiàng)，2013年發(fā)現(xiàn)18個(gè)市縣依法行政工作中的問題137個(gè)已全部責(zé)成相關(guān)市縣整改。

　　我省已規(guī)范3877項(xiàng)各類行政處罰自由裁量權(quán)，對(duì)5584項(xiàng)具體行政行為的執(zhí)法依據(jù)，進(jìn)行全面梳理。

　　十八屆四中全會(huì)提出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。近年來，海南各級(jí)政府緊緊圍繞國際旅游島建設(shè)大局和省委、省政府中心工作，把法治要求落實(shí)到政府行政的全過程當(dāng)中，把依法行政全面融入到政府運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。

　　故事點(diǎn)擊

　　法理情結(jié)合七年積案一朝解

　　“滿意，很滿意！”今天，提及一個(gè)多月前達(dá)成的一份《調(diào)解協(xié)議書》，洋浦交通服務(wù)有限公司總經(jīng)理李鳳閣連聲說道。

　　故事還得從頭說起。

　　李鳳閣稱，1996年9月28日，洋浦交通服務(wù)有限公司通過與洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)交通運(yùn)輸局簽約并以自行投資建設(shè)的方式獲得汽車運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)。2008年3月26日，該公司建設(shè)的建筑物被開發(fā)區(qū)拆除。對(duì)此，他為維護(hù)自身利益通過郵寄材料等方式，要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拇螖?shù)多達(dá)86次，未果，遂于2013年11月1日向海南省第二中級(jí)人民法院提起訴訟。

　　洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)迅速作出回應(yīng)，其《行政答辯狀》稱：本案程序上已超出起訴期限，應(yīng)裁定駁回其起訴；答辯人的拆除行為并未損害原告的合法實(shí)體權(quán)益。

　　雙方各執(zhí)一詞，究竟孰是孰非？

　　“我們不是簡(jiǎn)單地判決誰贏誰輸，而是多方溝通協(xié)調(diào)，最終解決相關(guān)問題?！焙Ｄ鲜〉诙屑?jí)人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)黃海浪介紹，經(jīng)辦案法官多次與洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、洋浦交通服務(wù)有限公司負(fù)責(zé)人溝通協(xié)調(diào)，雙方于2014年9月28日達(dá)成和解并在《調(diào)解協(xié)議書》上簽字。

　　據(jù)了解，李鳳閣連稱“滿意”的協(xié)議主要內(nèi)容為：洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)向洋浦交通服務(wù)有限公司補(bǔ)償3981304.63元，該公司接受這一補(bǔ)償數(shù)額；該公司同意接受該開發(fā)區(qū)就公司人員安置以及扶持員工就業(yè)問題進(jìn)行的妥善處理。

　　其實(shí)，讓李鳳閣更感動(dòng)的是協(xié)議的第二條內(nèi)容。洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)決定為該公司部分困難員工提供保障性住房，并為公司協(xié)調(diào)安排新的營(yíng)運(yùn)路線。

　　“不僅是這起案件，從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，單一的判決往往不一定能解決問題，在充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，才能更加促進(jìn)矛盾的化解?！秉S海浪說。當(dāng)了20多年法官的他感慨，前些年行政案件很棘手，執(zhí)行難度大，近年來一些政府機(jī)構(gòu)開始直面“民告官”案件，也會(huì)兼及“法理情”的結(jié)合。他建議，要進(jìn)一步提升黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)和能力。

　　全景

　　依法行政覆蓋政府工作全程

　　事前對(duì)重大行政決策進(jìn)行合法審查，事中全面強(qiáng)化和規(guī)范執(zhí)法行為，事后加強(qiáng)監(jiān)督考核、完善“糾錯(cuò)機(jī)制”

　　2012年，海南省農(nóng)墾集團(tuán)成功并購橡膠貿(mào)易巨頭新加坡R1公司，創(chuàng)造了海南農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”范例。但很少有人知道，在省政府審批這項(xiàng)足以影響到全省橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展的并購案中，一項(xiàng)法律審核意見為并購的成功發(fā)揮了保駕護(hù)航的作用。

　　“當(dāng)時(shí)省政府法律顧問辦公室提出應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并得到了采納，使得一些原本復(fù)雜的問題簡(jiǎn)化了，對(duì)可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)做了預(yù)先防范?！笔≌深檰栟k公室調(diào)研員李炬弘說，近年來，從省級(jí)到市縣政府，都加強(qiáng)了依法決策工作，在決策前非常重視聽取法律審核意見，并作出相應(yīng)的決策調(diào)整。

　　在李炬弘看來，很多行政糾紛、爭(zhēng)議的產(chǎn)生，根源都是行政行為在法律依據(jù)方面出現(xiàn)了漏洞，對(duì)其中的法律風(fēng)險(xiǎn)沒有預(yù)判和防范，容易導(dǎo)致法律糾紛或決策失誤，這也是過去政府行政中容易忽視的地方。

　　“說起法治，過去大都覺得是政法機(jī)關(guān)的事情，其實(shí)依法行政更是國家治理中的關(guān)鍵問題。”省法制辦副主任王雪林說，事實(shí)上，自2005年我省在全國率先建立政府法律顧問制度以來，在事前對(duì)政府決策提出法律審核意見、對(duì)政府文件進(jìn)行合法性審查，已經(jīng)成為政府工作的新“習(xí)慣”。

　　近年來，省政府法律顧問辦公室就先后審核政府各類協(xié)議177件，審查各類請(qǐng)示件211件，協(xié)調(diào)處理重大涉法事務(wù)、辦理涉訴案件93件次，審查各類規(guī)范性文件58件，無論是對(duì)抽象的行政決策，還是具體的行政行為，都把好“合法關(guān)”。

　　“在行政行為的過程中，是不是依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，很大程度上影響著政府公信力和建設(shè)法治政府的成效?！笔》ㄖ妻k執(zhí)法監(jiān)督處副調(diào)研員常曉非告訴記者，海南一直致力于建立完善行政執(zhí)法相關(guān)制度來規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為。為此，我省先后建立了行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制度的落實(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)了行政執(zhí)法人員法律培訓(xùn)和資格認(rèn)證工作，規(guī)范持證上崗、亮證執(zhí)法，杜絕違法執(zhí)法等行為。

　　行政行為的完結(jié)，并不是依法行政工作的結(jié)束。從2009年開始，我省每年都對(duì)全省各市縣政府的依法行政工作進(jìn)行年度考核，并納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核中。對(duì)考核中發(fā)現(xiàn)的突出問題開展專項(xiàng)督查，責(zé)成有關(guān)單位限時(shí)整改。

　　省法制辦行政復(fù)議處副處長(zhǎng)林海說，近年來，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)創(chuàng)新工作方法、完善配套制度，不斷加大案件辦理和執(zhí)行力度，努力保持行政復(fù)議這條“糾錯(cuò)”渠道的暢通，用法制更好地維護(hù)群眾權(quán)益。

　　范例

　　突出程序正義約束權(quán)力運(yùn)行

　　全面梳理5584項(xiàng)行政行為的法律規(guī)范，細(xì)化約束3877項(xiàng)各類行政處罰自由裁量權(quán)，推動(dòng)各級(jí)政府嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┬姓袨?/p>

　　“沒有程序正義就沒有實(shí)質(zhì)上的正義?！蓖跹┝终J(rèn)為，這句西方格言指出了我省推動(dòng)依法行政工作的一個(gè)關(guān)鍵問題。過去，有的地區(qū)和部門對(duì)依法行政重視程度不夠，執(zhí)法不規(guī)范、隨意性問題比較突出，一些行政行為存在明顯的法律漏洞。其根源是行政行為的運(yùn)行程序沒有嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的要求，從而造成了行政執(zhí)法水平的低下，這也正是我省近年來在推進(jìn)依法行政工作中著力解決的問題。

　　加強(qiáng)行政程序的正當(dāng)性，首先需要完善的制度基礎(chǔ)。從2009年起，我省先后制定出臺(tái)了《海南省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)辦法》、《海南省行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》，編輯出版了《海南省行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)執(zhí)法依據(jù)匯編》等一系列約束行政權(quán)力、特別是行政執(zhí)法權(quán)的法規(guī)文件，細(xì)化了行政處罰的自由裁量權(quán)，把行政執(zhí)法人員個(gè)人的自由裁量權(quán)交給制度來管理，并對(duì)不按法律、法規(guī)和程序規(guī)范執(zhí)法而產(chǎn)生的過錯(cuò)進(jìn)行責(zé)任追究。

　　“即使是必須要由執(zhí)法人員進(jìn)行裁量的事項(xiàng)，也進(jìn)一步細(xì)化自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)具體情形、造成的后果等分為不同的等級(jí)，為自由裁量權(quán)的行使進(jìn)一步明確規(guī)范和依據(jù)?！背苑歉嬖V記者，目前，我省已經(jīng)對(duì)3877項(xiàng)各類行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，涉及現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國務(wù)院各部委及海南省政府制定的規(guī)章523部。同時(shí)，對(duì)省政府本級(jí)32個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和23個(gè)法律、法規(guī)授權(quán)組織的5584項(xiàng)具體行政行為的執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行了全面梳理，形成了省政府本級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的行政管理“權(quán)力清單”，并彰顯其執(zhí)法責(zé)任和義務(wù)。

　　也是從2009年開始，我省在完善制度的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了對(duì)市縣政府和有關(guān)部門的依法行政考核，將各單位的依法行政情況分解為執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法效率、執(zhí)法責(zé)任制推行等6大類、25個(gè)小項(xiàng)，逐一閱卷、實(shí)地檢查，開展民主評(píng)議，并將考核情況以省政府名義向全省進(jìn)行通報(bào)。

　　嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┬姓袨?，改變的主要是政府工作?nèi)部的行政程序，一般人也許察覺不到，但在常曉非看來，其給政府工作帶來的變化是顯而易見的：剛開始對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行依法行政考核的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)，基層政府的執(zhí)法文書一半以上都是不規(guī)范的，法律漏洞不少，一旦涉及行政訴訟，政府的敗訴率非常高。經(jīng)過幾年堅(jiān)持不懈的推動(dòng)，近年來市縣政府的依法行政意識(shí)大大增強(qiáng)，執(zhí)法文書大部分都比較規(guī)范和完善，發(fā)現(xiàn)問題也能夠比較及時(shí)得到處理。“嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┬姓袨?，真正做到‘法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為’，政府行政行為就失去了滋生不作為、亂作為的土壤?！彼f。

　　成效

　　暢通“民告官”渠道推動(dòng)和諧行政

　　2000年以來，我省共受理6000多件行政復(fù)議案件，直接聽取基層群眾的聲音

　　去年，?？谑协偵絽^(qū)農(nóng)民林志大通過提起行政復(fù)議，最終達(dá)成和解，拿到了追加的5萬元征地補(bǔ)償款，維護(hù)了自己應(yīng)有的權(quán)益?！懊窀婀佟保诋?dāng)今社會(huì)已成為法治政府依法接受公眾監(jiān)督、糾正行政行為中存在的問題、推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要方式。

　　今天，已經(jīng)有越來越多的海南老百姓像老林一樣通過行政復(fù)議獲得了“民告官”的勝利。2000年以來，我省各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)累計(jì)受理各類行政復(fù)議案件6687件，其中省法制辦審理2490件，占全省的37%。

　　“我省行政復(fù)議工作的一個(gè)突出特點(diǎn)，是在省直管市縣的體制下，省級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)直接受理案件數(shù)量多、占比大，有利于更加深入地貫徹落實(shí)行政復(fù)議法，更大力度地規(guī)范政府行政行為?！绷趾Ｕf，許多典型的基層行政違法行為產(chǎn)生的糾紛爭(zhēng)議，由省級(jí)機(jī)構(gòu)直接予以糾正，收到了良好的社會(huì)效果，更具有公信力，對(duì)公眾產(chǎn)生更明顯的示范作用。

　　目前，我省凡符合法定受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請(qǐng)，有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)都依法受理。同時(shí)，行政復(fù)議與行政訴訟有效銜接，形成良性互動(dòng)機(jī)制，完善了從行政到司法的救濟(jì)鏈條。像老林這樣的基層農(nóng)民的聲音，能夠直接反饋到省政府的層面，這使得越來越多的群眾在處理行政爭(zhēng)議時(shí)，更多選擇行政復(fù)議渠道，維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

　　公眾與政府的依法行政意識(shí)在監(jiān)督中日益增強(qiáng)。林海說，過去，我省行政復(fù)議以土地、工商、質(zhì)監(jiān)等類型為主，近年來已逐步擴(kuò)展到環(huán)境保護(hù)、旅游管理、勞動(dòng)保障、信息公開等各個(gè)領(lǐng)域，且案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。

　　除了被動(dòng)接受群眾監(jiān)督，我省也積極對(duì)行政工作尤其是行政執(zhí)法進(jìn)行主動(dòng)的監(jiān)督?！拔沂〗⒌男姓?zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)政府權(quán)力對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任予以明確，對(duì)群眾舉報(bào)、媒體反映和考核檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，馬上進(jìn)行監(jiān)督整改?！背苑潜硎?，去年就發(fā)現(xiàn)18個(gè)市縣依法行政工作中的問題137個(gè)，已全部責(zé)成相關(guān)市縣進(jìn)行整改處理。從今年開始，在執(zhí)法監(jiān)督和依法考核中征求和吸收公眾意見，特別是各部門行政管理相對(duì)人的意見，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的公眾監(jiān)督。

　　從中受益的，不僅是群眾，還有政府自身。2012年海南省政府透明度被中國社科院評(píng)估為全國各省級(jí)政府透明度第一位，政務(wù)公開、接受監(jiān)督已經(jīng)成為我省政府系統(tǒng)的自覺選擇。近年來，省政府通過公開征集社會(huì)意見，問需于民、問計(jì)于民，每年確定10件為民所辦的民生實(shí)事，更是讓普通群眾有序參與到了政府行政乃至決策的過程當(dāng)中。

　　“早些年，政府在行政訴訟中敗訴的情況很常見；近幾年，從省政府的情況來看，涉及的行政訴訟案件越來越少，而且應(yīng)訴案件全部勝訴?！崩罹婧胝f，依法行政水平的不斷提高，有力維護(hù)了政府的公信力。

　　專家點(diǎn)讀

　　省法制辦副主任王雪林：

　　發(fā)揮特區(qū)優(yōu)勢(shì)

　　加快建設(shè)海南

　　特色法治政府

　　推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。十八屆四中全會(huì)明確指出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

　　作為全國唯一的省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南履行先行先試的歷史使命，不斷探索“小政府、大社會(huì)”和法治型、服務(wù)型政府的建設(shè)道路，形成了獨(dú)具特色的“省直管市縣”體制優(yōu)勢(shì)。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，海南加快推進(jìn)依法行政工作迎來了難得的機(jī)遇，也面臨著更高的要求和挑戰(zhàn)。

　　各級(jí)政府及其組成部門應(yīng)承擔(dān)依法行政的主體責(zé)任，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)依法行政的監(jiān)督責(zé)任。要緊扣十八屆四中全會(huì)的精神和要求，找準(zhǔn)目前存在的突出問題，理清工作思路，分清輕重緩急，提出有針對(duì)性的解決措施。

　　首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府立法工作的科學(xué)性、民主性和規(guī)范性。加強(qiáng)立法項(xiàng)目的調(diào)研工作，完善政府立法起草協(xié)調(diào)機(jī)制，完善科學(xué)民主立法的方式方法，從海南省情出發(fā)，尤其是要運(yùn)用好特區(qū)立法權(quán)，建立更加嚴(yán)格的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律制度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性，強(qiáng)化涉及民生和群眾切身利益的重大決策的科學(xué)性和合法性。加強(qiáng)政府立法工作人員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)立法宣傳工作。

　　其次，各級(jí)政府要牢固樹立有限政府、責(zé)任政府和能力政府的意識(shí)，完善政府重大行政決策合法性審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制。進(jìn)一步探索明確政府部門事權(quán)的法律化、規(guī)范化，從根源上避免行政職權(quán)交叉、重疊，減少行政邊界模糊不清、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。加強(qiáng)依法行政考核工作，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，杜絕行政不作為、亂作為和懶政、庸政現(xiàn)象。

　　要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面的獨(dú)特職能。要進(jìn)一步暢通行政復(fù)議渠道，提升行政復(fù)議能力。各級(jí)政府特別是基層政府要加快落實(shí)政府法律顧問制度，建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，明確法律顧問的職責(zé)范圍、工作程序，實(shí)現(xiàn)政府法律顧問制度全覆蓋，保證政府法律顧問在制定重大行政決策、推行依法行政中發(fā)揮積極作用。

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