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　　湖南臨武、黑龍江哈爾濱、四川萬源……最近，各地城管“肇事”頻繁，“解散城管”呼聲又起。解散并不現(xiàn)實，但如果不順應民意“改弦更張”，城管執(zhí)法恐將面臨更大危機——

　　三輪車鏈條被城管剪斷，賣紅薯老人在哭泣。這張圖片拍攝于10年前，然而，10年后的現(xiàn)在，城管和小販對立關系并未得到緩解，甚至有進一步激化的危險。　　圖片來源:大河網(wǎng)

　　攤販之痛

　　2012年北京市“兩會”上，針對部分政協(xié)委員提出的城管執(zhí)法存在的問題，時任北京市副市長劉敬民回應稱:“全國還沒有統(tǒng)一的關于城管的法規(guī)，城管一度成為調(diào)侃對象。但撤銷城管行不行?調(diào)研顯示，86%的市民不同意撤銷城管，認為一旦撤銷會有更多問題?！?/span>

　　86%不同意撤銷城管，這是北京當時的調(diào)研結(jié)果。一年多后的現(xiàn)在，如果再就“是否該撤銷城管”做調(diào)查，不知民意會發(fā)生怎樣的變化。

　　城管和攤販的沖突，幾乎每天都在發(fā)生，但之前似乎沒有哪個時段像最近這樣密集。最近十多天，沖突在各地頻繁發(fā)生，后果嚴重:

　　7月17日，湖南省臨武縣，瓜農(nóng)鄧正加在與城管沖突中不幸身亡。法醫(yī)遺體檢驗初步判斷鄧正加顱內(nèi)有傷，當?shù)鼐揭陨嫦庸室鈧ψ飳?名涉事城管實施刑事拘留。

　　7月18日晚7點，在黑龍江省哈爾濱市街頭賣西瓜的商販吳偉遭到了城管執(zhí)法人員痛打，頭破血流。記者就此事采訪城管局，該局局長首先對記者動手，其他工作人員見狀也跟著領導一起動手。

　　7月27日，針對網(wǎng)上“萬源城管人員打死賣菌學生”的傳言，四川省萬源市政府回應:“26日，賣松菌青年譚某與城管執(zhí)法人員發(fā)生抓扯，譚某身體左肩部軟組織擦傷。”譚某是萬源市第三中學的學生，今年高考報考了成都一所大學。因為家庭貧困，他利用暑假進山撿松菌進城賣，想籌集一點上大學的學費，沒想到最終受傷住院。

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　　不更多羅列類似事件。“但凡有點能耐的，誰去當小商小販?就這么點活路城管也不給?”這是網(wǎng)上比較有代表性的說法，也是當事人得到廣泛同情的重要原因。從嚴格法治意義上說，如果擺攤真的違法了，“討活路”不是違法的合理理由。然而，即使真的違法，因為違法而讓百姓承受死傷的代價，也是一個文明社會法治所不能容忍的。

　　城管之痛

　　每有城管和攤販沖突發(fā)生，公眾和輿論無一例外站在后者一邊譴責前者。暴行必須受到譴責，也必須有人為此付出代價。不過，公允地講，在城管合法性和執(zhí)法手段“先天不足”的現(xiàn)實下執(zhí)法，城管也面臨著諸多無奈。

　　攤販不時被打死打傷，城管人員被傷害的新聞也不時見諸媒體。今年6月2日，廣州城管溫一明被幾名小販毆打，上衣被扯爛，一名女子還猛抓他的下體。據(jù)目擊的市民說，溫一明當時只是對小販進行勸離，結(jié)果小販就動手毆打他，還大喊“城管打人了”，其實整個過程中溫一明都沒有還手。而城管隊員被殺死的惡性事件，更是震驚國人:2006年，北京城管隊員李志強被小販崔英杰用刀刺死;2009年，沈陽城管隊員申凱、張旭東被小販夏俊峰用刀刺死。

　　直接面對最底層民眾，行使的又是最得罪人的行政處罰權(quán)，城管從“出生”那一天起，名聲似乎就沒有好過?！耙粋€地方城管出事，全國城管跟著背黑鍋”，是這一行業(yè)真實寫照。事實上，相當部分城管人員是帶著矛盾心理執(zhí)法的。一位城管隊員通過媒體表露了這樣的心跡:“有人占道經(jīng)營，交通堵得厲害，我們立即趕走了攤位，其實內(nèi)心也挺難過——這些攤位，是人家的養(yǎng)命錢吶，有些水果幾天賣不掉就會爛掉了!”對小販同情，但工作職責又讓他們無可選擇。

　　網(wǎng)民“芬芬_Grace”在網(wǎng)上表達了對城管的同情:“我也親眼看到過城管執(zhí)法，小販的高度不配合或出言不遜無形中會加大城管的焦慮，三番五次地循循誘導換來了口頭的承諾然后屢教不改，而市民的不斷投訴帶給他們強大的壓力，久而久之無形的壓力匯成了憤怒，進一步激化矛盾，從而引發(fā)了流血沖突。”

　　城管隊員中，沒有編制的“臨時工”不少。“干警察的活兒，拿打工仔的錢”，是這些人的真實生活狀態(tài)。雖然，對于執(zhí)法人員來說，任何原因都不能成為暴力執(zhí)法的理由，但審視這樣一個傷害他人也被他人傷害的群體的執(zhí)法和生存境遇，對于城管和攤販互相理解，改變雙方尖銳對立，是有價值的。

　　沖突之源

　　針對暴力事件頻發(fā)，《人民日報》評論指出，城管暴力執(zhí)法的根本原因在于城管責任和權(quán)力的不匹配。

　　上世紀九十年代，隨著城市化進程的加快，城市管理問題日益迫切，但當時城市管理權(quán)分散在不同職能部門手中，“都有權(quán)，但都不愿管事”。1996年10月1日，行政處罰法實施，其中第16條規(guī)定:“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關行使”，確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度。這條規(guī)定成為城管制度產(chǎn)生的直接依據(jù)。根據(jù)當時規(guī)定，城管行政處罰權(quán)模式是“7十1”，即城管執(zhí)法的范圍，包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、園林綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政處罰權(quán)，以及省級政府決定調(diào)整的其他領域行政處罰權(quán)。

　　然而，在行政處罰權(quán)相對集中后，環(huán)保、工商等部門把那些執(zhí)法難度大，并且不涉及自己核心利益的執(zhí)法權(quán)也轉(zhuǎn)移給城管，城管執(zhí)法難度越來越大?！罢块T把權(quán)力轉(zhuǎn)移給城管，這樣的轉(zhuǎn)移有效嗎?”這是城管執(zhí)法面對的第一個詰問。

　　同時，行政處罰法第16條規(guī)定“可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán)”，可見，行使行政處罰權(quán)的只能是“行政機關”，而非任何其他主體。但直到現(xiàn)在，一些縣、區(qū)的城管部門仍非行政機關，有些是事業(yè)單位，有些甚至是臨時機構(gòu)。城管是否具有執(zhí)法主體資格，是它回避不了的又一疑問。

　　合法性“先天不足”，讓被執(zhí)法對象難以從心底對城管執(zhí)法認同。而執(zhí)法手段的缺乏，又加大了執(zhí)法難度，為沖突埋下伏筆。關于執(zhí)法手段缺乏，下面的例子可見一斑。按照行政處罰法規(guī)定，城管可以暫扣小販物品，但沒有人身強制權(quán)，7月27日中央電視臺《新聞調(diào)查》報道了廣州城管因此遭遇的一場官司:今年3月，城管隊員和小販李盛燕發(fā)生沖突，當李盛燕扔出一個番石榴后，城管隊員敖大挺沖上前去做出了掐脖子的動作。事后，李盛燕將城管告上法庭，認為城管涉嫌行政違法。敖大挺解釋說，自己是擔心李盛燕再有過激行為，想把她和水果刀隔離開，而李盛燕的代理律師則認為，城管沒有任何人身強制權(quán)，敖大挺的行為超出了城管的權(quán)力邊界。不過，這名代理人也承認，規(guī)定本身也有一些問題，“城管就根本不應該有這種財產(chǎn)扣押的權(quán)力。如果沒有人身的這種控制的權(quán)力，他根本做不到的”，“不僅僅容易給小販帶來很大的傷害，其實我覺得給城管也容易帶來傷害，因為他們這種地位是很尷尬的”。

　　責任過重，權(quán)力有限。面對違法，不管不行;管，又沒有足夠的執(zhí)法權(quán)。權(quán)威性不足，手段有限，這是暴力沖突的根源。

　　存廢之爭

　　多年來，城管存廢是一個備受爭議的問題。每有城管的重大負面新聞出現(xiàn)，廢除的呼聲都會不絕于耳。

　　最近，“@陳秋雨”發(fā)的一條微博引發(fā)共鳴，被大量轉(zhuǎn)發(fā)，“城管一是替權(quán)力或資本拆人房占人地，二是驅(qū)趕街頭小販，其工作或傷天害理或充滿爭議。城管多臨時工且待遇低，也知在做萬人恨的事，卻受盡委屈仍堅守崗位，非因崇高使命，為的是拆房占地后的賞賜，為了對弱者選擇性執(zhí)法敲詐小利。知惡卻踐行，見利而忘恥，城管是法制淪喪的產(chǎn)物!”

　　不過，反對的聲音同樣不少?！癅北非”微博稱:“我堅決不同意取消城管。你敢取消一個試試，便道絕對擺滿了小攤，行人肯定會被擠到行車道上。等天一擦黑，小攤收了你再看，一準兒全是菠蘿皮竹簽子爛紙片等各種垃圾和臟水?！?/span>

　　“@李子”也在微博中表達了對城管取消之后管理真空的擔心。他認為，取消之后，如果沒有妥善的替代辦法，一旦出現(xiàn)城市秩序混亂，不堪忍受混亂的居民會寧愿接受權(quán)力更大更不受控制的新城管，“目前的城管，經(jīng)過多年博弈，權(quán)力已經(jīng)受到相當限制。推倒重來只是在浪費時間，讓艱苦的博弈過程再來一遍，讓大家受二茬罪，吃二遍苦。”

　　7月25日發(fā)生在北京的事件，似乎為上述擔心添了證據(jù)。根據(jù)北京市有關部門通報，7月25日晚9時30分許，什剎海景區(qū)管理處工作人員在景區(qū)巡查時，發(fā)現(xiàn)一未成年女孩在路邊擺攤占道經(jīng)營。在糾正過程中，工作人員和女孩父親田先生發(fā)生口角爭執(zhí)，繼而發(fā)生肢體沖突，田先生和3名景區(qū)管理處工作人員受傷。在這一事件中，“肇事”的并非城管，而是什剎海景區(qū)管理處工作人員。這提醒我們:只要城市還需要管理，只要執(zhí)法者和被執(zhí)法對象之間存在利益沖突，那么，即使取消了城管，沖突仍會發(fā)生。

　　7月22日，中國法學會行政法學研究會副會長、國家行政學院法學教研部副主任楊小軍教授做客人民網(wǎng)時指出，城鎮(zhèn)化是未來發(fā)展方向，各種問題將集中在城市，城市管理的事情會越來越多，越來越重要。城管職能不會弱化消失，反而會強化。

　　未來之路

　　取消城管，至少目前看不現(xiàn)實。但惡性事件頻發(fā)提醒我們:城管，不改不行了。

　　不揣冒昧，筆者也提供一些改革的方向:

　　第一，讓城管執(zhí)法有充分的依據(jù)。

　　當前發(fā)生的城管暴力沖突，起因多是暫扣小販的物品。暫扣到底合不合法?如果對方不同意甚至用暴力抗拒，城管該怎么辦?這些問題必須有清晰的答案，因為這是執(zhí)法的基本前提。遺憾的是，由于沒有統(tǒng)一的城市綜合管理法規(guī)，這些執(zhí)法基本問題竟無定論。

　　城管執(zhí)法，須有完整、合理的法律體系的支撐。立法部門應及時制定相關的法律，對城管執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法手段、相對人救濟途徑等事關公民權(quán)益的重大問題作出規(guī)定。

　　其中，最值得考量的問題:既然扣押物品權(quán)力和人身強制權(quán)事實上不可分離，立法者就必須在下列兩種方案中擇其一:賦予城管部門人身強制權(quán);收回扣押物品的權(quán)力。從目前矛盾激化的現(xiàn)實看，后一種方案更可取;從長遠看，“沒有了牙齒”執(zhí)法能否有力、有效，也不無疑問。然而，“一旦給了城管人身強制權(quán)，它會不會成了‘第二警察’?”這是公眾更大的擔心。如何抉擇，考驗立法者智慧。

　　但有一點必須明確:無論是否被賦予人身強制權(quán)，暴力都不是城管執(zhí)法的正當手段。不使用暴力不讓流血事件發(fā)生，是城管執(zhí)法不能再退的底線。

　　第二，讓“臨時工”走開。

　　城管出事，“臨時工”每每成為“替罪羊”?！芭R時工”也代表執(zhí)法機關，企圖以“臨時工”逃避責任，注定不能得逞。這里更值得思考的是:“臨時工”執(zhí)法是否應繼續(xù)下去?

　　盡管國務院文件再三明確規(guī)定“集中行使行政處罰權(quán)的行政機關的執(zhí)法人員必須是公務員”，“要按照《國家公務員暫行條例》和其他有關規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關部門和社會符合條件的人員中擇優(yōu)錄用”，但除了北京等少數(shù)城市，多數(shù)地方都未按照這一規(guī)定辦理。處在城管執(zhí)法第一線的人員，基本不是公務員編制。城管執(zhí)法事關公民重大權(quán)益，而“臨時工”在執(zhí)法資格、執(zhí)法能力以及法律意識等多方面的欠缺，都注定了這些人執(zhí)法結(jié)果的不美妙。

　　南京市玄武區(qū)城管執(zhí)法大隊隊員趙陽曾接受《中國青年報》采訪，否認城管“刻意招聘有劣跡的人”的傳言，但他也承認，“由于管理混亂，有劣跡的人確實容易混入。在領導的傳統(tǒng)觀念里，‘有魄力’、‘敢打敢殺’的人更加適合當城管，在執(zhí)法過程中效率更高。”有關部門應把好“入口關”，防止有劣跡的人進入城管執(zhí)法隊伍。

　　從現(xiàn)實看，讓“臨時工”以及有劣跡的人走開，從執(zhí)法主體上保證執(zhí)法的純潔性，極其必要。

　　第三，財政保證城管經(jīng)費，杜絕城管吃“雜糧”。

　　各地城管隊伍發(fā)展迅速，多數(shù)地方經(jīng)費采取差額撥款，不足部分通過罰款解決的方式。一旦機構(gòu)運轉(zhuǎn)、人員福利都和罰款多少掛鉤，執(zhí)法者也就有了罰款的沖動。當務之急是徹底斬斷利益鏈。沒有了創(chuàng)收的任務和壓力，城管執(zhí)法會規(guī)范許多。

　　對一些地方財政來說，這可能意味著不小的壓力，但這件事能否落實，事關公民權(quán)益和社會和諧，再困難也別無選擇。

　　最后，城市管理的目的，尤其需要管理者反思。前幾天，《湖南日報》報道了80后城管李特事跡:在長沙市望城區(qū)，瓜農(nóng)擺攤占道，多次引發(fā)交通事故，上級要求取締，瓜農(nóng)不肯走。怎么辦?李特多次與領導溝通，決定由政府出資，幫瓜農(nóng)搭棚賣瓜，“叔伯們，進棚里賣瓜吧!”

　　當向善的力量來自制度，而不是來自個人素質(zhì)，李特這樣的好城管將不再可遇不可求。到那時，攤販和城管的關系，也將不再是水和火，而是水和魚。

　　(原標題:城管：何去何從？)