法律如何保障“老有所養(yǎng)”

　　專家觀點

　　◇以提供養(yǎng)老服務(wù)為名，有意采用欺詐手段非法占有老年人養(yǎng)老積蓄的行為，可能構(gòu)成詐騙罪、合同詐騙罪等犯罪。

　　◇老年人由于生理、心理原因?qū)е戮S權(quán)能力弱，需要政府部門增強主動性，加大執(zhí)法力度，充分保障其合法權(quán)益。

　　◇解決老有所養(yǎng)問題，要從完善養(yǎng)老制度上入手。主要是政府應(yīng)當鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在資金、稅收等方面給予養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，引導社會資金進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，依法保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研發(fā)人員的知識產(chǎn)權(quán)，從而實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

　　據(jù)《人民日報》2018年1月2日報道：2014年，湖北省紅安縣太平橋鎮(zhèn)通過招商引資在毛崗嶺村興建了“西江月太平道醫(yī)養(yǎng)生苑”第一期工程40棟徽式養(yǎng)老公寓，2015年4月舉行了隆重的封頂工程慶典。不料，之后因開發(fā)商資金鏈斷裂，該項目成了爛尾工程。有1000多位老人預定了床位，先后交納了3萬、5萬甚至十幾萬元不等的定金，總金額達5000萬元左右。先后交納的定金大多是老人們平時省吃儉用節(jié)約下來的，現(xiàn)在財房兩空，他們心痛不已。另據(jù)媒體報道：76歲的金大爺與老伴在2017年五一假期于北京市大興區(qū)一家養(yǎng)老院體驗了三天兩宿的養(yǎng)老生活后，感覺養(yǎng)老院居住環(huán)境便利舒適，文娛活動豐富多彩，又有保健理療服務(wù)，便交納了30萬元的會費，滿心歡喜地搬了進去。令他們沒想到的是，住了十多天后，葷素搭配的飯菜變成了米飯、長了霉點的饅頭及稀粥，連咸菜也沒有。電視娛樂項目被關(guān)閉，無線wifi用不了。更可氣的是，前后十多天斷水斷電，在炎熱的夏天，他們用大盆小盆曬熱水洗澡。沒有電，燒水吃藥也成了問題，有病痛只能干挨著。養(yǎng)老院另有一名90歲的老太太大小便失禁，沒有醫(yī)護人員為她護理。據(jù)悉，該養(yǎng)老院屬于未取得設(shè)立許可就投入運營情況，又因拖欠債務(wù)被二房東驅(qū)逐，從而導致在其中的老年人養(yǎng)老愿望落空。

　　黨的十九大報告中提出，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。那么，當前我國養(yǎng)老現(xiàn)狀如何？養(yǎng)老制度存在哪些問題，該如何完善？記者采訪了重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院檢察官崔建華與北京豐友律師事務(wù)所律師張徐寧。

　　我國養(yǎng)老現(xiàn)狀

　　張徐寧介紹，我國已經(jīng)步入老齡化社會，養(yǎng)老問題亟須得到重視。按照國際通行的老齡化標準，60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10%或65歲以上人口占總?cè)丝诒壤_到7%的國家或地區(qū)，即進入老齡化社會。而據(jù)國家統(tǒng)計局2017年發(fā)布的2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2016年我國60歲以上老人為2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，我國社會老齡化的特征已經(jīng)十分顯著。而據(jù)中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會的報告，到2020年，老年人口將達2.48億，老齡化水平將達17.17%，預計到2050年，60歲以上老年人占比將達31%。

　　崔建華表示，從我國養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀來看，由政府設(shè)置的公立養(yǎng)老機構(gòu)承擔著“老無所養(yǎng)”的部分老年人的養(yǎng)老，該類養(yǎng)老院同時承擔著部分不符合免費養(yǎng)老條件的老年人的有償養(yǎng)老服務(wù)。由政府出資、管理的養(yǎng)老院基本滿足了我國城鎮(zhèn)“三無”老年人和農(nóng)村“五保戶”養(yǎng)老的需要。隨著我國老年人的增多，對養(yǎng)老機構(gòu)的市場化需求也日益強烈。不符合由政府提供養(yǎng)老條件的部分老年人為了更好地安度晚年，自費選擇商業(yè)化運營的養(yǎng)老機構(gòu)來養(yǎng)老，也有部分老年人請保姆來家中照顧養(yǎng)老。但是，崔建華認為，由于當前尚缺乏完善的法律制度和監(jiān)管機構(gòu)來規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老中介服務(wù)市場，導致其中侵害老年人權(quán)益事件屢有發(fā)生，其中嚴重者已經(jīng)涉嫌刑事犯罪。

　　我國養(yǎng)老制度發(fā)展中存在的不足

　　張徐寧認為，之所以會出現(xiàn)上述事件，固然與老年人自身維權(quán)能力偏弱有關(guān)，但也暴露出我國養(yǎng)老制度存在不足亟待有關(guān)部門重視。從當前現(xiàn)狀來看，侵害老年人養(yǎng)老權(quán)益的案件主要有兩類：一是以提供養(yǎng)老服務(wù)為名，或是由于意志以外的原因無意導致老年人養(yǎng)老金損失；或是有意采用欺詐手段非法占有老年人用于養(yǎng)老的積蓄，這種行為可能構(gòu)成犯罪，主要涉及詐騙、合同詐騙等罪名；二是很多養(yǎng)老單位在提供養(yǎng)老服務(wù)過程中偷工減料、降低養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。而無論是行為人有意還是無意，老年人由于自身認知水平、健康狀況等因素限制，往往難以及時有效維護自身合法權(quán)益。再加上當前我國養(yǎng)老制度不完善，導致養(yǎng)老服務(wù)市場供給不足，養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量及養(yǎng)老服務(wù)項目均無法滿足當前龐大的老年人群體的需求。

　　崔建華認為，養(yǎng)老制度存在不足主要體現(xiàn)在三方面：其一，政府主導的養(yǎng)老服務(wù)不足，而民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展又不充分。目前政府主導的養(yǎng)老服務(wù)一般只能提供基本的養(yǎng)老保障，而由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求較高，前期投入所需資金巨大，承擔的責任大、風險高，而利潤率相對較低，導致了民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展并不充分，民營資本對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)持有觀望和猶豫態(tài)度，這就造成養(yǎng)老服務(wù)的供給無法滿足巨大的市場需求。其二，農(nóng)村養(yǎng)老難問題突出。長期以來，我國居民養(yǎng)老分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和農(nóng)村養(yǎng)老。其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老主要依靠養(yǎng)老保險金，而農(nóng)村老年人則主要依靠子女贍養(yǎng)。農(nóng)村養(yǎng)老除了政府主導的“五保戶”養(yǎng)老之外，絕大部分農(nóng)村老人依靠子女贍養(yǎng)。改革開放以來，農(nóng)村勞力向城市轉(zhuǎn)移，無論是流動打工還是定居城市，帶父母一同進城居住的比例較低，農(nóng)村留守老人、空巢家庭占很大比例，使農(nóng)村養(yǎng)老問題更加突出。近些年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的長足進步，正在探索建立覆蓋城鄉(xiāng)老年人范圍的全民養(yǎng)老體制。新型全民養(yǎng)老保險制度，已經(jīng)將農(nóng)村老人納入到養(yǎng)老體制中，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系資源不足、分布不均衡的現(xiàn)狀得到根本性扭轉(zhuǎn)尚待時日。解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題，是新時代應(yīng)對人口老齡化和加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，農(nóng)村養(yǎng)老問題也是制約我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速、高效發(fā)展的瓶頸。其三，養(yǎng)老從業(yè)人員缺失，專業(yè)技能不達標。從當前從業(yè)現(xiàn)狀來看，養(yǎng)老從業(yè)人員存在相當大的缺口，而且現(xiàn)有養(yǎng)老從業(yè)人員流失相當嚴重，其中失能、半失能老人養(yǎng)老從業(yè)人員問題更為嚴重。據(jù)調(diào)查顯示，在所有家政服務(wù)項目中，老年護理特別是失能老人護理，由于從業(yè)責任、風險等因素影響，時常被家政從業(yè)者抵觸。養(yǎng)老從業(yè)人員的緊缺和護理技能專業(yè)化質(zhì)量總體不高的現(xiàn)狀，成為制約中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康良性發(fā)展的瓶頸之一。

　　加大執(zhí)法力度，保障老年人合法權(quán)益

　　張徐寧說，老年人由于生理、心理原因?qū)е戮S權(quán)能力弱，需要政府部門增強主動性，加大執(zhí)法力度，充分保障其權(quán)益。一方面，要清理那些違規(guī)違法設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)。從實體和程序入手，取締市場上存在的以提供養(yǎng)老為名而實際上僅為賺取老人養(yǎng)老金的養(yǎng)老服務(wù)場所。另一方面，相關(guān)部門要加強對涉及養(yǎng)老服務(wù)活動的監(jiān)管。一是將養(yǎng)老服務(wù)合同納入政府監(jiān)管范圍。老人一般是不具備辨識對方是否為適格服務(wù)主體的能力的，同時，在簽訂養(yǎng)老服務(wù)合同時也因為心理原因極易受騙。因此，對于商業(yè)化運營的養(yǎng)老服務(wù)合同，政府相關(guān)部門應(yīng)當指導設(shè)定合理的格式化合同，載明養(yǎng)老服務(wù)提供者的基本義務(wù)及違反義務(wù)的責任，明確老年人的基本權(quán)利以及權(quán)利被侵犯時的救濟途徑和方法。二是將養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務(wù)活動納入政府部門的監(jiān)管范圍，定期檢查，防止養(yǎng)老機構(gòu)不遵守養(yǎng)老服務(wù)合同，變相套取老人錢財及虐待老人。特別是對老年人預先支付的養(yǎng)老費用，要嚴格監(jiān)管養(yǎng)老機構(gòu)保證專款專用。像前述讓老人吃發(fā)霉饅頭的養(yǎng)老院，有關(guān)部門如果監(jiān)管主動、及時就不會出現(xiàn)未取得設(shè)立許可就投入運營的情況。對于一般侵害老年人養(yǎng)老權(quán)益的，應(yīng)當通過行政手段或者幫助老年人主張民事權(quán)利的方式給予救濟；而對于涉嫌犯罪的，如涉及詐騙犯罪、非法經(jīng)營罪、虐待被監(jiān)護、看護人罪等，司法機關(guān)應(yīng)當及時介入，追究相關(guān)責任人的刑事責任，維護好老年人的合法權(quán)益。

　　如何完善我國養(yǎng)老制度

　　“解決老有所養(yǎng)問題，要從完善養(yǎng)老制度上入手?！贝藿ㄈA說，主要是政府應(yīng)當鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在資金、稅收等方面給予養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，引導社會資金進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，依法保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研發(fā)人員的知識產(chǎn)權(quán)，從而實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

　　在完善養(yǎng)老保險制度方面，實現(xiàn)全民參保。要繼續(xù)堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，進一步完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，加快出臺職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案，建立養(yǎng)老金中央調(diào)劑金制度。要加快構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，加快實施基金投資運營，提高基金保值增值能力。

　　鼓勵民間資本進入養(yǎng)老行業(yè)。養(yǎng)老事業(yè)是一項重大的社會工程，單靠政府難免勢單力薄。由于養(yǎng)老事業(yè)獲利薄、周期長、風險大等特點，導致民間資本投入熱度不夠。在養(yǎng)老資金來源上，政府應(yīng)當通過法律法規(guī)和政策的出臺實施，引導民間資本理性投入到養(yǎng)老行業(yè)，以彌補政府在養(yǎng)老行業(yè)投入的不足。鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展依賴于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的進步。

　　改善、提高現(xiàn)有養(yǎng)老院、敬老院及其他養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)水平。提高養(yǎng)老從業(yè)人員的專業(yè)技能水平，提升養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)技術(shù)水平。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，推廣應(yīng)用人工智能替代部分人工服務(wù)。創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，提升我國養(yǎng)老機構(gòu)水準。創(chuàng)設(shè)養(yǎng)、護、醫(yī)三結(jié)合的具備綜合服務(wù)能力的養(yǎng)老機構(gòu)?！梆B(yǎng)”是滿足老年人日常生活飲食的物質(zhì)需求；“護”是針對老年人的精神生活需求；而“醫(yī)”則是滿足老年人疾病治療、健康理療等方面的醫(yī)療服務(wù)。政府應(yīng)當鼓勵有條件的醫(yī)療機構(gòu)和單純的以“養(yǎng)”為主業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)合作，爭取實現(xiàn)在養(yǎng)老事業(yè)中的共贏。

　　合理布局養(yǎng)老機構(gòu)，進行集約化管理?？h級以上地方政府民政部門應(yīng)當制定本轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，在許可設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)時綜合考慮本區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)分布，引導養(yǎng)老機構(gòu)合理布局以及相互之間形成良性競爭局面。對已設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)，民政部門要加強集約化管理，統(tǒng)籌安排，既不浪費資源，又最大可能滿足本轄區(qū)內(nèi)老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求。養(yǎng)老機構(gòu)之間成立行業(yè)協(xié)會，用于養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)交流和互助指導。

　　創(chuàng)設(shè)標準化養(yǎng)老機構(gòu)之“標準”。標準化養(yǎng)老機構(gòu)之“標準”，既包括設(shè)立時基礎(chǔ)設(shè)施的標準，也包括設(shè)立之后運行的標準。而后者具體包括入住人員分類的標準、養(yǎng)老機構(gòu)日常運營的標準和提供養(yǎng)老服務(wù)的標準等。標準就是尺度，就是衡量養(yǎng)老機構(gòu)是否合格的外在準則。上述標準既是對養(yǎng)老機構(gòu)的要求，也是對養(yǎng)老機構(gòu)的保護。一旦發(fā)生糾紛，標準就是裁判的重要依據(jù)。（趙衡）

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