因部分合作社挪用資金投資失敗，引發(fā)擠兌倒閉風(fēng)波，鹽城多家農(nóng)民資金互助合作社關(guān)門歇業(yè)。11月15日，鹽城南洋鎮(zhèn)及亭湖區(qū)兩家關(guān)停的合作社大門緊閉。記者谷岳飛 攝

　　11月15日，江蘇鹽城市銀聯(lián)農(nóng)民資金互助合作社門口，多位“儲戶”手持還未兌現(xiàn)的存款憑條。這家合作社將互助資金投資房產(chǎn)項目失敗，導(dǎo)致資金鏈斷裂倒閉。新京報記者谷岳飛 攝

　　2006年，孟加拉國的銀行家尤努斯和他所創(chuàng)辦的孟加拉鄉(xiāng)村銀行，獲得諾貝爾和平獎。尤努斯的一大杰出貢獻，就是開辦和發(fā)展了“窮人銀行”，人們無需抵押無需擔(dān)保，就可申請小額貸款，它被看做是真正解決農(nóng)民貧困、實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要模式。

　　同一年，在江蘇鹽城市，出于幾乎同樣的目的，進行了農(nóng)民資金互助合作社的試點，并打出了“農(nóng)民自己的銀行”的宣傳標(biāo)語。這一中國版的“窮人銀行”廣受農(nóng)民歡迎，在鹽城各鄉(xiāng)鎮(zhèn)遍地開花。走紅的“鹽城模式”，吸引了眾多參觀和學(xué)習(xí)者，并在全國多地推廣。

　　讓人沒想到的是，僅僅9年過后，因部分合作社違背服務(wù)三農(nóng)的初衷，挪用資金投資失敗，引發(fā)儲戶擠兌潮，鹽城一大波農(nóng)民資金互助合作社倒閉。隨之而來的巨額資金窟窿、農(nóng)戶上訪等問題，讓“鹽城模式”從當(dāng)?shù)卣畼O力推動的香餑餑，變成了燙手山芋，進退兩難。

　　11月15日上午，嚴(yán)春元站在鹽城銀聯(lián)農(nóng)民資金互助合作社門口，臉上布滿和當(dāng)天陰沉天空一樣的愁容。

　　合作社大門緊閉，卷閘門上落滿灰塵?！岸缄P(guān)好幾年了，拖欠了農(nóng)戶幾千萬的股金?！眹?yán)春元嘟囔道。2013年，鹽城多家農(nóng)民資金互助合作社先后倒閉，銀聯(lián)合作社未能幸免。在這里，有嚴(yán)春元一家13.5萬元存款，他急需這筆錢給患有罕見腦血管瘤的5歲孫女治病。

　　此前，給孫女治病花掉的50多萬，全來自社會捐款和親友借款?！盀榱送炀葘O女幼小的生命，請求政府督促銀聯(lián)合作社兌付我個人存款，全家跪謝！”嚴(yán)春元將一份報告塞到記者手中，在這份報告的最后，嚴(yán)春元如此寫道。

　　聽聞記者來訪，十多名群眾也帶著“存條”，趕到合作社門口。他們跟嚴(yán)春元一樣，都是這家已倒閉農(nóng)民資金互助合作社的儲戶。

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　　“農(nóng)民自己的銀行”

　　在當(dāng)?shù)匾粋€小鎮(zhèn)上，先后成立了5家互助合作社，而許諾的“高收益”也讓很多人將存款從商業(yè)銀行，轉(zhuǎn)存到互助合作社。

　　人群中，田榮富拿著一份“淚水投訴書”，他說沒想到這家“農(nóng)民自己的銀行”會倒閉。

　　銀聯(lián)農(nóng)民資金互助合作社成立于2010年，該社業(yè)務(wù)范圍包括：在南洋經(jīng)濟區(qū)慶豐村范圍內(nèi)吸收社員基礎(chǔ)股金、互助金，向本社社員投放互助金，其開辦資金為50萬元，單位法人為當(dāng)?shù)厝瞬虧芍小?/p>

　　這家合作社打出了“農(nóng)民自己的銀行”的口號。田榮富說，當(dāng)時銀聯(lián)合作社不遺余力地宣傳自己，稱合作社受國家法律保護，得到了鹽城市政府的支持，大廳里展示有鹽城市主要領(lǐng)導(dǎo)鼓勵發(fā)展農(nóng)民資金互助合作社的批示。

　　銀聯(lián)農(nóng)民資金互助合作社和一般的商業(yè)銀行無異，但支付的利息要高很多。嚴(yán)春元回憶，當(dāng)時商業(yè)銀行存款年息約為3%，而銀聯(lián)合作社一開始給儲戶承諾的年息為6.48%，后來更是漲到10%、12%。

　　2012年7月7日，聽了嚴(yán)春元的介紹后，田榮富將4萬元移民款從銀行取出，存入銀聯(lián)合作社。

　　田榮富是三峽移民，2001年從三峽移民至鹽城。10多年開銷，國家發(fā)的20多萬安家費已經(jīng)所剩無幾。田榮富說，這剩下來的4萬元是他的“全部身家性命”。

　　田榮富頗為信任嚴(yán)春元，嚴(yán)春元是當(dāng)?shù)孛癖鵂I營長。銀聯(lián)合作社成立后，嚴(yán)春元的另一個身份是這家合作社的“業(yè)務(wù)員”，老百姓一般都稱其為吸儲員。

　　嚴(yán)春元說，銀聯(lián)合作社的吸儲員大部分都是村干部，“也不是正式的，群眾有錢找過來，我們就順便幫忙存過去?！?/p>

　　銀聯(lián)合作社鼓勵這些業(yè)務(wù)員大量吸儲，吸收存款達到30萬，業(yè)務(wù)員每月就能拿到400多元的工資；30萬以上，除了工資外，還有額外的獎勵，“有業(yè)務(wù)員一個月拿到了將近8000元的收入”，嚴(yán)春元說。

　　“高收益”的刺激，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶紛紛將原本存在商業(yè)銀行的存款取出，存入銀聯(lián)合作社中。僅僅通過嚴(yán)春元介紹，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶存入該社的資金就有160多萬。嚴(yán)春元自己也將家里13.5萬元積蓄全存入其中。

　　當(dāng)?shù)卣环輩R報材料顯示，至事發(fā)前，銀聯(lián)合作社吸儲高達7100多萬，涉及儲戶3500多戶。

　　嚴(yán)春元說，因為有政府鼓勵，當(dāng)時在當(dāng)?shù)氐男℃?zhèn)上，就先后有5家農(nóng)民資金互助合作社成立。這5家農(nóng)民資金互助合作社賣力宣傳，大紅的橫幅掛得到處可見，熱鬧非凡。

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　　“鹽城模式”紅極一時

　　鹽城的互助合作社試點受到廣泛關(guān)注，“鹽城模式”也得以在多地推廣，更被稱為中國版“窮人銀行”。

　　在鹽城一百多家農(nóng)民資金互助合作社中，2010年成立的銀聯(lián)合作社，只算是后起之秀。當(dāng)?shù)氐牡谝患一ブ献魃?，則早在2005年由鹽城阜寧縣碩集鎮(zhèn)5位農(nóng)民注冊成立，被稱為鹽城農(nóng)民資金互助合作社的原型。

　　次年，鹽城市委、市政府決定支持碩集鎮(zhèn)這5位農(nóng)民的“創(chuàng)舉”——2006年初，該市市委辦公室、市政府辦公室下發(fā)文件，要求按照中央有關(guān)文件精神，探索發(fā)展適合農(nóng)村特點的農(nóng)民資金互助合作組織。

　　當(dāng)年10月，在鹽城市亭湖區(qū)便倉鎮(zhèn)，該市正式開展試點農(nóng)民資金互助合作社。

　　這一試點在鹽城當(dāng)?shù)乇毁x予極大的意義，鹽城市委農(nóng)村工作辦公室一位工作人員以小崗村農(nóng)民首倡家庭聯(lián)產(chǎn)承包制類比，認(rèn)為農(nóng)民資金互助合作社這一“新鮮事”也將極大地造福中國農(nóng)村。

　　試點農(nóng)民資金互助合作社的背后，是商業(yè)銀行投向三農(nóng)資金的減少，以及手續(xù)的繁瑣。

　　鹽城農(nóng)辦的這名工作人員說，近年來，商業(yè)銀行追求最大效益，棄農(nóng)現(xiàn)象比較明顯，投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的資金越來越少，特別是農(nóng)民急需的小額貸款，因為審核成本大、效益低，商業(yè)銀行一般不太愿意涉獵。

　　農(nóng)民資金互助合作社的出現(xiàn)，正好起到“拾遺補缺”的作用。它利用地緣、人緣的優(yōu)勢，吸收農(nóng)村閑散資金，實行小額投放為主，農(nóng)民貸款無需抵押、無需擔(dān)保，存貸方便快捷，這極大地滿足了農(nóng)民生活、生產(chǎn)和創(chuàng)業(yè)的需求。

　　當(dāng)?shù)匾晃火B(yǎng)殖大戶告訴記者，此前他為了5萬元貸款，跑了多家商業(yè)銀行，不僅手續(xù)繁瑣，而且即使放款，也是幾個月之后，但有了農(nóng)民資金互助合作社之后，借款就方便多了，這也是合作社廣受歡迎的一大原因。

　　上述工作人員介紹，10位農(nóng)民聯(lián)合起來，具備一定條件后，即可向縣（市、區(qū)）農(nóng)經(jīng)部門申請成立農(nóng)民資金互助合作社，獲批后在民政部門辦理民辦非企業(yè)法人注冊登記。農(nóng)民資金互助合作社在社員內(nèi)部吸儲，投放也被限制在社員內(nèi)部，利息參照國家法定利率，年終按照經(jīng)營情況進行分紅。

　　2007年7月，鹽城市委辦公室、市政府辦公室下發(fā)文件，在全市范圍內(nèi)擴大試點。

　　江蘇省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心課題組數(shù)據(jù)顯示，到2014年，鹽城全市已有138個資金互助合作社，吸收20多萬戶農(nóng)民入社，吸納社員股金和互助金24.08億元，累計向38萬農(nóng)戶（次）投放150億元。

　　鹽城各地蓬勃開展的農(nóng)民資金互助合作社受到廣泛關(guān)注，前來參觀學(xué)習(xí)、取經(jīng)者絡(luò)繹不絕，“鹽城模式”因之走紅，在全國多地得到推廣。

　　理論界也注意到發(fā)端于鹽城農(nóng)村的這一新型社會組織，將其定義為“草根銀行”或“草根金融”，堪稱國外流行的“窮人銀行”的中國版。

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　　擠兌引發(fā)倒閉風(fēng)波

　　違規(guī)投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)失敗，導(dǎo)致部分合作社資金無法回收，引發(fā)擠兌風(fēng)波，留下數(shù)千萬甚至上億的資金“窟窿”。

　　按照預(yù)期，被各方看好的“窮人銀行”應(yīng)該走得更遠才是，但包括嚴(yán)春元在內(nèi)的很多儲戶，都沒想到會出事。

　　2013年元月，聽聞附近幾家農(nóng)民資金互助合作社倒閉了，嚴(yán)春元匆忙趕到銀聯(lián)合作社門口，才發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場擠滿了前來擠兌的儲戶。面對情緒激動的儲戶，銀聯(lián)合作社工作人員無奈告知，合作社資金鏈斷了，無錢可兌。

　　鹽城市政府相關(guān)部門隨即調(diào)查發(fā)現(xiàn)，銀聯(lián)農(nóng)民資金互助合作社將該社9成以上的農(nóng)民互助金，投入到安徽天長市一個房地產(chǎn)項目上，出資金額高達1.2億多元。

　　按照鹽城市農(nóng)民資金互助合作社的管理規(guī)定，農(nóng)民資金互助合作社的資金不能投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，只能投向本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)。在實踐中，這一中國版的“窮人銀行”走偏，嚴(yán)重脫離了原本設(shè)計的為農(nóng)民服務(wù)的軌道。

　　鹽東鎮(zhèn)新洋合作社是當(dāng)?shù)氐谝患业归]的農(nóng)民資金互助合作社，這家合作社成立于2009年4月，出事時賬內(nèi)外農(nóng)民存款高達1.46億元，涉及近5000名儲戶。

　　新洋合作社只有小部分資金用于農(nóng)村業(yè)務(wù)，大部分的資金投向串場河大橋、安置房工程等非農(nóng)領(lǐng)域。

　　受多方面因素影響，新洋合作社的這些投資未達預(yù)期收益，致使資金回籠困難，到期存款無法及時匯兌，引發(fā)老百姓集中擠兌。

　　擠兌潮迅速蔓延。

　　當(dāng)?shù)氐娜瘀魏献魃?、東城合作社、東南合作社、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園合作社、銀聯(lián)合作社等先后被波及，它們形如多米諾骨牌，在老百姓的瘋狂擠兌中，一個接一個倒閉關(guān)門，留下一個個少則數(shù)千萬、多則上億的“大窟窿”。

　　記者調(diào)查獲悉，該區(qū)成立的24家農(nóng)民資金互助合作社中，總共有9家關(guān)門歇業(yè)。

　　鹽城市相關(guān)部門不肯透露該市到底有多少家農(nóng)民資金互助合作社倒閉，該市市委農(nóng)辦一位部門負(fù)責(zé)人介紹，大部分農(nóng)民資金互助合作社運轉(zhuǎn)正常，“確有少部分出現(xiàn)了一些問題”。

　　幾乎與之同時，在江蘇連云港、南京等地，亦出現(xiàn)多家農(nóng)民資金互助合作社倒閉現(xiàn)象。連云港市灌南縣4家農(nóng)民資金互助合作社的1.1億元存款被挪用、涉及2500多名儲戶，導(dǎo)致4家合作社無法正常兌現(xiàn)農(nóng)民存款。

　　南京高淳區(qū)磚墻鎮(zhèn)農(nóng)民資金互助社被立案調(diào)查，該資金互助社吸收了大量儲蓄存款，約有300多名“儲戶”，共3200萬元資金無法兌付。

　　類似的新聞不斷被見諸報端，公眾對鹽城模式的質(zhì)疑達到頂點。

　　在不少人的眼中，農(nóng)民資金互助合作社異化為一個融資平臺，農(nóng)村的錢不斷被吸納上來，大量流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這顯然違背了它成立的初衷。

　　錯位監(jiān)管下的“兩套賬”

　　當(dāng)?shù)毓賳T指出，引發(fā)擠兌風(fēng)波的互助合作社，均做了兩套賬，賬內(nèi)資金應(yīng)付檢查，賬外資金流向了非農(nóng)領(lǐng)域。

　　互助資金被挪用，嚴(yán)春元、田榮富等認(rèn)為責(zé)任在于政府監(jiān)管不力。

　　事實上，在2013年元月倒閉風(fēng)波出現(xiàn)之前，鹽城市政府對此已有所警覺，曾多次召開會議，要求打擊和處置非法集資，并出臺了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制、利率嚴(yán)控制等十項制度，希望規(guī)范農(nóng)民資金互助合作社的成長，為其創(chuàng)造較好的金融環(huán)境，但收效甚微。

　　嚴(yán)管之下為何還是出了問題？

　　記者找到了該區(qū)農(nóng)民資金互助合作社的主管部門——區(qū)委農(nóng)辦，該辦一位領(lǐng)導(dǎo)介紹，事發(fā)的合作社均做了兩套賬，賬內(nèi)資金應(yīng)付檢查，賬外資金則悄悄投向非農(nóng)領(lǐng)域，因而逃脫監(jiān)管。

　　鹽城市委農(nóng)辦一位部門負(fù)責(zé)人則表示，農(nóng)辦人員不是專業(yè)的金融管理人員，加之部門人手緊張，要讓他們?nèi)ケO(jiān)管一個金融組織運轉(zhuǎn)，實在是有些勉為其難。

　　銀聯(lián)合作社法人代表蔡濤順接受了新京報記者電話采訪，他證實合作社的確有兩套賬存在。

　　蔡濤順原是一所中學(xué)的副校長，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民中有較高聲望。銀聯(lián)合作社創(chuàng)辦時，法人代表是他兒子蔡澤中，后來變更。

　　蔡濤順承認(rèn)，銀聯(lián)合作社沒有將錢用在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，而是投資了安徽天長市“上城風(fēng)景”項目。但因合伙人涉嫌詐騙，該項目2013年4月經(jīng)法院裁定，進入破產(chǎn)重整程序，項目無法按預(yù)期回款，致使其資金鏈斷裂。

　　政府介入后，銀聯(lián)合作社先后數(shù)次許下承諾，分批兌付社員存款。但兌付期限和比例一再變更，很多人至今只拿到20%。

　　一名儲戶打電話找到蔡濤順，蔡濤順告知，正在安徽“找錢”，暫時不會回鹽城。但不一會兒，蔡濤順就被當(dāng)?shù)貛孜粌艨匆姡昂鹊米眭铬傅?，走在回家的路上”?/p>

　　遲遲不能要回存款，眾多憤怒的儲戶開始涌向政府，“廣大社員情緒激動，多次圍堵地方政府，社員代表持續(xù)上訪，局面已到了難以控制的程度?！痹谝环輬蟾嬷校}城市一區(qū)政府如此寫道。

　　因涉及數(shù)千農(nóng)戶、數(shù)億存款，從2013年開始，幾乎每年年底，鹽城市各級政府都不得不面臨這一令人十分頭疼的問題。

　　儲戶認(rèn)為，合作社是政府批準(zhǔn)的，因之應(yīng)該“誰批準(zhǔn)誰監(jiān)管，出了問題誰負(fù)責(zé)”。

　　鹽城市一農(nóng)辦負(fù)責(zé)人對此叫苦不迭，他舉例說，就像一個企業(yè)到工商部門登記，然后這家企業(yè)進行了違法犯罪活動，難道工商部門也應(yīng)該對此負(fù)責(zé)嗎？

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　　試點該何去何從？

　　倒閉后遺癥一直困擾著當(dāng)?shù)馗骷壵?，這也讓鹽城市政府對合作社的發(fā)展從“大力提倡”變?yōu)椤案裢庵?jǐn)慎”。

　　風(fēng)口浪尖之上，2013年，鹽城市委農(nóng)辦下發(fā)文件，全面叫停新審批和登記農(nóng)民資金互助合作社。

　　對于已有的農(nóng)民資金互助合作社，鹽城市則要求進一步規(guī)范，一方面清退不合格的合作社；另一方面，壓縮合作社股金和互助金的規(guī)模，一般的不允許超過2000萬元。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)戶微型創(chuàng)業(yè)發(fā)展好、小額短期融資需求量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以控制在5000萬以下。

　　鹽城市政府“三令五申”，要求農(nóng)民資金互助合作社服務(wù)的對象必須是農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶，嚴(yán)禁跨區(qū)域、對非社員開展吸、貸業(yè)務(wù)，政府鼓勵小額和短期貸款，要求單筆投放規(guī)模一般控制在5萬元以下，特殊情況最高不超過15萬元。

　　作為“鹽城模式”的開創(chuàng)者，近兩年來，鹽城市各級政府不少精力被合作社倒閉后遺癥所牽扯。相比于最開始的大力提倡，“倒閉風(fēng)波”后，鹽城市政府對農(nóng)民資金互助合作社的發(fā)展顯得格外謹(jǐn)慎。

　　但據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心課題組2014年8月發(fā)表的調(diào)查報告：鹽城農(nóng)民資金互助合作組織的發(fā)展，有效地促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)水平明顯提升，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)得到有力支持。

　　鹽都區(qū)尚莊鎮(zhèn)番茄種植大戶劉利、劉兆宏等加入資金合作社后，累計向合作社借款17萬元實行大棚種植，每畝獲利1萬多元。為了收購當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶編織的草簾，阜寧縣碩集鎮(zhèn)夏國明先后4次順利從合作社融資，500多農(nóng)戶因此年人均增收3000多元。

　　與之相佐證，東臺市安豐鎮(zhèn)農(nóng)民資金互助合作社去年披露，該社運營6年下來，在當(dāng)?shù)乩塾嬐斗?億元，支持了2000多戶農(nóng)民成功創(chuàng)業(yè)致富，4000多戶成員從中獲益。

　　一位農(nóng)民資金互助合作社的股東不無憂心地告訴記者，“倒閉風(fēng)波”之后，地方政府再無動力發(fā)展農(nóng)民資金互助合作社。

　　鹽城一農(nóng)辦工作人員坦承，制約農(nóng)民資金互助合作社發(fā)展的因素很多，最突出的問題是，它的法律地位并不明確，鹽城農(nóng)民資金互助合作社采取的是農(nóng)業(yè)部門審核，在民政部門按“民辦非企業(yè)單位”注冊登記。但是，按照我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》相關(guān)規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經(jīng)營活動，兩者嚴(yán)重沖突。

　　他希望農(nóng)民資金互助合作社作為一個新型的農(nóng)村合作金融組織，能夠得到國家相關(guān)部門至少是省級層面的確認(rèn)，以制定出完善監(jiān)管辦法，明確監(jiān)管主體，健全各項規(guī)章制度，更好地服務(wù)“三農(nóng)”，但這些都不是一個地級市委、市政府能夠解決的。

　　“快10年了，農(nóng)民資金互助合作組織生存和發(fā)展仍然舉步維艱，這項改革措施難以落實到位?！苯K省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展資金互助合作組織，是2006年后黨中央一貫倡導(dǎo)的農(nóng)村金融改革重要舉措，但“上面放，下面望，中間一個頂門杠”現(xiàn)象仍然存在——同家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革初期相似。