養(yǎng)老金并軌致地方財政壓力大增

　　專家稱不會由地方承擔(dān)全部改革成本

　　□記者 李唐寧 北京報道

　　根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革原則,各級財政需同時繳納養(yǎng)老保險金、職業(yè)年金,同時不降低當(dāng)前工資水平。從已有的改革實(shí)踐看,這一設(shè)定將導(dǎo)致地方政府短期內(nèi)面臨巨大財政壓力,同時,自收自支事業(yè)單位和差額事業(yè)單位的籌資難度大,只能等“并軌”來“接盤”。

　　挑戰(zhàn) 新增支出導(dǎo)致地方財政壓力巨大

　　1月14日,國務(wù)院公布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(簡稱《決定》)。未來,近4000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員將與企業(yè)員工一樣,繳納社會保險。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,各級地方政府財政一邊負(fù)擔(dān)“老人”的退休金,一邊給“中人”和“新人”繳費(fèi)。另外,為確保改革順利推進(jìn),《決定》還明確規(guī)定,機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。

　　在學(xué)術(shù)界看來,改革對地方財政將產(chǎn)生極大的考驗(yàn)。在26日舉行的中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心第68期“經(jīng)濟(jì)每月談”上,人社部社會保障研究所所長金維剛表示,改革以后地方財政的負(fù)擔(dān)問題肯定是存在的:“現(xiàn)在只是出了一個改革決定,實(shí)施細(xì)則還沒有出臺。出臺了以后再實(shí)行征繳。目前來講,肯定當(dāng)期征繳的都需要用于當(dāng)期支付,尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革更多是靠財政,所以這一塊當(dāng)期肯定不會有積累的,很快就會支付掉。”

　　金維剛表示,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革主要是靠財政支撐,改革首先涉及公務(wù)員,這一群體完全由財政供養(yǎng),“不管是單位繳費(fèi)也好,還是個人繳費(fèi)也好,都要納入財政,個人通過工資制度的配套改革,相應(yīng)把繳費(fèi)的因素納入到工資結(jié)構(gòu)里面,提高工資適當(dāng)由財政承擔(dān)。由于各個地方的差異性比較大,特別是很多地方屬于吃飯財政,所以有些地方財政壓力肯定很大?！?/p>

　　事實(shí)上,改革前,機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金不涉及現(xiàn)收的問題,但涉及現(xiàn)付,也就是財政需單列出一筆錢給機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員發(fā)放退休金;改革之后,養(yǎng)老金制度就變成了一個現(xiàn)收現(xiàn)付制加積累制的混合制度,個人繳納基本養(yǎng)老保險的8%部分以及12%的職業(yè)年金成為財政支出的新增部分。

　　而機(jī)關(guān)事業(yè)單位一旦實(shí)施養(yǎng)老保險制度,可能發(fā)生的狀況可以借鑒企業(yè)養(yǎng)老保險基金建立的狀況。與1997年建立現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險時一樣,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革一定會出現(xiàn)轉(zhuǎn)軌成本?！翱闯擎?zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險運(yùn)行近20年的結(jié)果——3萬億元的個人賬戶空賬,就可想象此次并軌后,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險必定會是空賬運(yùn)行。”中國社會科學(xué)院世界社保研究中心副研究員張盈華表示:“空賬運(yùn)行并不可怕,但是從長遠(yuǎn)角度看,會留下很多問題。”

　　而根據(jù)《決定》的籌資機(jī)制部分,內(nèi)容雖然并未對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金資金來源進(jìn)行詳細(xì)闡述,但財政買單的意圖已經(jīng)非常明顯:各級政府應(yīng)積極調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),加大社會保障資金投入,確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放;同時,為建立職業(yè)年金制度提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障,確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革平穩(wěn)推進(jìn)。

　　局勢 自收自支和差額撥款事業(yè)單位籌資困難

　　由于改革細(xì)則尚未出臺,對于各級政府來說,如何真正實(shí)現(xiàn)財政兜底依然還存在著諸多現(xiàn)實(shí)的困難和問題。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的省份,中央如何補(bǔ)助?對于許多差額撥款的事業(yè)單位而言,新增的職業(yè)年金繳費(fèi)支出將形成較大的支出壓力,是財政部門增加撥款,還是由事業(yè)單位自行創(chuàng)收消化?

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》記者了解到,對于老齡化程度較高、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人數(shù)較多、財政收入又相對較少的省份,資金支出壓力會明顯增大。

　　自上世紀(jì)90年代起,國內(nèi)部分地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn),但從實(shí)踐來看,改革仍處在“霧里看花”的狀態(tài)。在黑龍江省某市,試點(diǎn)區(qū)縣普遍遭遇基金虧空,一些地方個人賬戶資金早被花光,統(tǒng)籌賬戶資金長期不到位,養(yǎng)老保險資金池需要本級財政“注水”才能保障退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放。一位基層社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示:“統(tǒng)籌賬戶保險繳費(fèi)的壓力實(shí)際落在區(qū)財政上,改革政策出臺前的退休人員開支不從基金支出,在職人員的養(yǎng)老保險卻交到基金,退休的錢還得區(qū)里掏?！?/p>

　　此外,由于一些自收自支事業(yè)單位和差額事業(yè)單位人員多,效益差,一些單位處在“半死不活”的狀態(tài),在職職工開支尚難,更何況繳納養(yǎng)老保險,這部分困難單位員工的養(yǎng)老只能等并軌改革來“接盤”。上述負(fù)責(zé)人表示,一些自收自支的單位非常困難,甚至存在單位停繳的情況。個別單位200多人欠費(fèi)十多年,欠款達(dá)到千萬以上,“現(xiàn)在只能是退休一個進(jìn)來一個解決一個。全進(jìn)來的話,匹配資金誰能拿得起啊?”

　　這一問題也引起學(xué)術(shù)界的擔(dān)憂。有專家表示,經(jīng)過測算,養(yǎng)老金并軌的改革成本可能相當(dāng)于全國一年的財政收入。如果由地方財力負(fù)擔(dān)所有改革成本,很可能造成“有錢執(zhí)行,沒錢就難以執(zhí)行”的局面。

　　社科院經(jīng)濟(jì)系博士研究生陸明濤發(fā)表的《中國養(yǎng)老金雙軌制并軌改革的成本測算》顯示,假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度,2010年后的退休人員完全執(zhí)行企業(yè)退休標(biāo)準(zhǔn),則政府機(jī)關(guān)公務(wù)員補(bǔ)繳養(yǎng)老金約需3.9萬億元,事業(yè)單位工作人員補(bǔ)繳約需5.2萬億元,共計約9.1萬億元。而2010年全國財政收入約8.31萬億元。

　　有地方官員認(rèn)為,如此高昂的改革成本,中央財力尚有壓力,地方財力更無力負(fù)擔(dān),“東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還可以?？上褚恍┲形鞑康貐^(qū),地方財政很不富裕,補(bǔ)繳養(yǎng)老金賬戶肯定承擔(dān)不了”。

　　減壓 專家:不會由地方承擔(dān)全部改革成本

　　對于改革可能帶來的財政壓力,決策層曾多次公開表態(tài)稱并無太大問題。人社部副部長胡曉義此前表示:“實(shí)際上,現(xiàn)在養(yǎng)老保險的基本制度模式是現(xiàn)收現(xiàn)付,部分積累,主要是代際贍養(yǎng)的模式,工作的一代繳費(fèi)來供養(yǎng)已經(jīng)退休的一代。所以實(shí)際上不完全是看上去那樣同時籌措兩筆巨額資金,而是可以做財務(wù)上的轉(zhuǎn)化。就現(xiàn)實(shí)財政能力而言,我們完全可以安排好現(xiàn)在的在職職工繳費(fèi)和退休人員養(yǎng)老金發(fā)放,目前,財務(wù)安排上不存在問題。”

　　針對這一狀況,《決定》指出,建立健全基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌;暫不具備條件的,可先實(shí)行省級基金調(diào)劑制度,明確各級人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。

　　專家認(rèn)為,財政的拮據(jù)可能使得養(yǎng)老保險并軌改革久拖不決,地方政府可能缺乏應(yīng)有的主動性和積極性。因此,要應(yīng)對養(yǎng)老保險并軌后帶來的短期財政壓力,必須多管齊下,努力開源節(jié)流。

　　中國勞動學(xué)會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南說,養(yǎng)老金雙軌制改革的思路很明確,“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負(fù)擔(dān)全部改革成本。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文也表示,本次養(yǎng)老金雙軌制改革是“頂層設(shè)計”全國一盤棋,“中央轉(zhuǎn)移支付會解決改革成本問題”。

　　金維剛也表示,解決這些問題,會通過中央財政轉(zhuǎn)移支付。另外,在職業(yè)年金方面,如果是財政供養(yǎng)的單位,單位繳費(fèi)的8%是屬于記賬式的,并不是直接繳費(fèi)的,只是在將來退休的時候才兌現(xiàn),“這也是考慮到地方財政的壓力,所以當(dāng)期繳費(fèi)的時候,盡可能減少這方面當(dāng)期的預(yù)算和支出。”