第三輪司法改革啟程，眾人期待的中國司法改革方案或許在4月份就能解開“面紗”。

　　之前全國“兩會”上，最高檢檢察長曹建明就透露司法改革方案即將公布。盡管一系列細(xì)分的改革舉措相繼出臺，但是司法改革方案卻“只聞樓梯響，未見人下來”。

　　不過，據(jù)此前參與中央政法委征求意見的人士介紹，第三輪司法改革方案出臺已經(jīng)進(jìn)入倒計時。據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報記者獲得的消息，最高法制定、實(shí)施的《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》將于4月出臺。全國“兩會”時曹建明也透露，待司改方案公布后，最高檢也會很快公布檢察改革的方案。這意味著，處于頂層設(shè)計的司法改革方案離出臺之日不遠(yuǎn)。

　　不過，另一位參與中央政法委的司改方案框架討論的學(xué)者透露，馬上將要出臺的只是司改方案的總體框架，具體的細(xì)則出臺還要等到今年年底。

　　據(jù)一位已經(jīng)看過本輪司改草案的內(nèi)部人士指出，中央政法委司法體制改革的總體方案中，給公檢法三家分別下達(dá)了任務(wù)，已經(jīng)進(jìn)行明確分工，并給各個部門定出了時間表。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報記者采訪的多位參與司法改革方案的專家認(rèn)為，人財物省級統(tǒng)管和主審法官、合議庭辦案責(zé)任制應(yīng)該是這輪司法改革的兩大關(guān)鍵點(diǎn)，分別解決司法地方化、司法行政化的兩大問題。

　　第三輪司改大不同

　　第一輪和第二輪司法改革都是由最高法院發(fā)動的，而只有這一輪的是真正由中央做一個整盤的計劃去啟動的

　　按照2012年國務(wù)院頒布的《中國的司法改革》白皮書介紹，之前司法改革已經(jīng)進(jìn)行了兩輪。自2004年開始，中國啟動了第一輪司法改革；2008年，又啟動了第二輪司法改革；第三輪司法改革是中共十八屆三中全會開啟的。

　　北京大學(xué)法學(xué)教授傅郁林介紹，第一輪和第二輪司法改革都是由最高法院發(fā)動的，而只有這一輪真正的是由中央做一個整盤的計劃去啟動的。

　　前兩輪司法改革措施的推行，都是在既有的司法體制框架下的工作機(jī)制改革，由于體制上的問題，改革力度雖然不可謂不大，但實(shí)際成效并不盡如人意。所以北京師范大學(xué)刑科院副院長、教授宋英輝評價第三輪司法改革時，認(rèn)為“這次改革與過去的改革最大的不同是，過去的改革很多是機(jī)制上的改革，僅是理順一些關(guān)系，大的框架、體制并不做大的調(diào)整，這是相對比較容易的。但是本次改革涉及體制，牽涉面太廣了。司法改革在我們國家需要一定的時間，而且這個時間過程當(dāng)中會有陣痛，會出現(xiàn)各種不適應(yīng)，這些都是正常的”。

　　1997年中共十五大就明確提出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。”而從中國現(xiàn)實(shí)的條件下，影響司法公正判決的主要有三個因素：一是外部的干預(yù)；二是內(nèi)部的干預(yù)；三是法官個人的約束。第一個因素和司法的地方化有關(guān)，第二個與司法內(nèi)部的行政化有關(guān)，第三個則與法官個人的素質(zhì)與外部監(jiān)督有關(guān)。

　　后兩個問題，曾在從1999年開始的最高法的連續(xù)三個《五年改革綱要》中提及。對于外部的干預(yù)，也在第三個《五年改革綱要》中，有“研究建立對非法干預(yù)人民法院依法獨(dú)立辦案行為的責(zé)任追究制度”的規(guī)定。但從公眾的感受來看，這10多年的改革，對解決外部干預(yù)、內(nèi)部干預(yù)甚至法官個人的約束上，均未見明顯的效果。

　　這一次十八屆三中全會，法學(xué)專家對司法改革的最主要期待，仍然集中在兩點(diǎn)上：一是去地方化，二是去行政化。

　　與前兩輪經(jīng)驗(yàn)主義的司法改革不同，新一輪司法改革的深化具有明顯的強(qiáng)制性制度變遷的特征。經(jīng)濟(jì)觀察報記者采訪到參與本輪司法改革方案討論的幾位學(xué)者皆表示，司法地方化、司法行政化的問題實(shí)際上早就看到了，也討論了很長時間。這一輪的司法改革值得期待就是在這樣一些重大的、關(guān)鍵的、敏感的問題上動真格。如省里向法院人財物的統(tǒng)管，解決行政轄區(qū)和司法轄區(qū)的重合，打破司法的依托行政轄區(qū)地域上的一種牽連關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的最終歸屬點(diǎn)。

　　去地方化

　　除了最高法院是國家的法院，其他的法院都是地方法院，除了最高檢察院是國家的檢察院，其他的都是地方檢察院

　　司法地方化與司法行政化被認(rèn)為是影響司法改革的兩大弊病。中共十八屆三中全會決定，對司法“去地方化”、“去行政化”改革亮出兩把利劍。具體設(shè)計是，一方面，“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”另一方面，“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級法院只能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系。”

　　“除了最高法院是國家的法院，其他的法院都是地方法院，除了最高檢察院是國家的檢察院，其他的都是地方檢察院”，這是業(yè)內(nèi)對司法地方化的調(diào)侃。

　　如何去地方化，最高法院司法改革辦公室主任賀小榮撰寫《掀開司法改革的歷史新篇章》可以窺探一二。一要從立法層面和制度上真正解決司法地方化的問題，將法官任免、人員編制、人事管理提高到省一級統(tǒng)管，經(jīng)費(fèi)保障納入省級和國家財政預(yù)算，使司法權(quán)的國家屬性和憲法地位得以彰顯；二要借鑒海事法院和一些專門法院的經(jīng)驗(yàn)做法，逐步探索建立與行政區(qū)劃相分離的司法管轄區(qū)，專門審理行政案件、跨地區(qū)商事糾紛案件以及環(huán)境保護(hù)案件，減少地方干預(yù)，確保司法公正；三要加大高級法院和最高人民法院對下級法院和全國法院的監(jiān)督力度，探索設(shè)立巡回法庭，充分運(yùn)用再審之訴，統(tǒng)一法律的適用標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)國家法制的尊嚴(yán)和權(quán)威。

　　但是，“推動省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理”究竟是由高級法院直接行使，還是由本地區(qū)的三級法院代表共同組成的委員會行使，或者是成立專門的法院管理局？

　　最高法司改辦官員透露，如果真是改革推開以后，實(shí)際操作過程中，應(yīng)該是由省高院統(tǒng)一來管理。因?yàn)槿》ü偃藬?shù)、辦案量、經(jīng)費(fèi)等等，從程序上來講應(yīng)該由省以下的法院逐級上報到省高院，然后省高院再向省人大、黨委政府提出一個改革的方案，這樣才具有可操作性。“我個人認(rèn)為，法院人財物省統(tǒng)一管理，實(shí)際上最終落腳點(diǎn)還是在省高院的管理。不過會不會這樣改還要看最終方案?！?/p>

　　不過這樣的改革方案也可能存在負(fù)面效應(yīng)。宋英輝說，“統(tǒng)管后”，會不會加劇系統(tǒng)內(nèi)的行政化呢？系統(tǒng)內(nèi)行政化不但沒有去除，反而強(qiáng)化了。這一定要認(rèn)真研究。他建議在后面的改革中考慮建立各種防止系統(tǒng)行政化的機(jī)制體制。

　　在“省級統(tǒng)管”的人事管理模式中，法官的任免首當(dāng)其沖。法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)受到憲法保障，因此法官一旦接受任命即可終身任職，非因法定事由并依法定程序不得免職。也正是因此，法官的任命和免職的權(quán)力便顯得十分關(guān)鍵。

　　傅郁林認(rèn)為可以由來自法院、檢察院、組織部門、人大、社會團(tuán)體等領(lǐng)域的代表組成法官管理委員會，負(fù)責(zé)法官提名之前的審查工作以及法官任職期間的管理工作。

　　至于如何平衡省級財政和市（縣）級財政的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)問題，司法改革方案中也應(yīng)當(dāng)有所涉及。最有可能的是由各地方按照原來承擔(dān)的司法預(yù)算數(shù)量繳省財政統(tǒng)一支配?！案淖円酝赏壺斦?fù)擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)的模式為省級財政負(fù)擔(dān)，盡管絕對數(shù)量不大，但看起來也會或多或少地增加省級財政的壓力。”上述最高法司改官員表示。

　　不過，由于省級統(tǒng)管項(xiàng)目改革屬于中央事權(quán)，如果沒有中央統(tǒng)一部署和授權(quán)試點(diǎn)，地方法院、檢察院不能主動實(shí)施。

　　全國“兩會”期間，河南省高級人民法院院長張立勇就在積極為河南申請作為省以下地方法院人財物統(tǒng)管的全國試點(diǎn)。但這一試點(diǎn)何時能夠真正推進(jìn)，河南省高院的宣教處人員告訴記者，這還得等中央拍板，估計還需要一到兩個月。

　　去行政化

　　“讓法院真正的成為法院，讓法官真正的成為法官，這就是我們的方向，這就是我們的目標(biāo)?！?/p>

　　司法行政化是另一個被詬病的中國的司法體制問題，常與地方化問題一并提及。

　　對于去行政化，本輪司改開出的藥方是，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，以解決過去司法運(yùn)行層層審批，“誰都在辦案、誰都不負(fù)責(zé)”的問題。

　　在一次討論司改“去行政化”的相關(guān)內(nèi)容的會議上，學(xué)者、法官紛紛建言如何“去行政化”時，上述最高法院司改辦的官員就自嘲：“這是自己參加的比較尷尬的一個會，因?yàn)樽约壕褪堑湫偷囊粋€行政化的官員?！碑?dāng)然，他話鋒一轉(zhuǎn)還是承認(rèn)了行政機(jī)構(gòu)存在的必要。

　　他認(rèn)為，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革主要就是要理順法官在裁判案件過程中所遇到的各種權(quán)力，理順?biāo)鼈兊年P(guān)系問題。核心就是理清這些獨(dú)任法官、合議庭、院長、庭長、審判委員會之間的關(guān)系?！白尫ㄔ赫嬲某蔀榉ㄔ?，讓法官真正的成為法官，這就是我們的方向，這就是我們的目標(biāo)。”

　　但是如何改革審判委員會制度目前爭議還比較大。專家學(xué)者對審判委員會抨擊是比較多，有人就建議廢除。但南方某中級法院副院長表示：“實(shí)際上，如果要廢除審判委員會，法官會反對的，因?yàn)閷徟形瘑T會某種程度上是一種責(zé)任分擔(dān)，取消了法官壓力反而更大了。”

　　經(jīng)濟(jì)觀察報記者獲得的信息顯示，在司改方案中，審判委員會可能不會被廢除，但功能會調(diào)整。上述最高法司改辦官員解釋，比如學(xué)界比較認(rèn)同審判委員會只討論重大疑難案件的法律適用問題。但事實(shí)上，事實(shí)問題和法律適用問題很難分開。如果審委會只看法律適用問題，它不完全看案件就做了裁判那是很危險的。所以說審委會只討論法律適用問題實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)中是很困難的。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林認(rèn)為，制度變革的邏輯有時就像長牙一樣，新牙頂出來了，老牙才掉。不能一下子把牙都拔了，要有一種新的更健康的機(jī)制，慢慢地生長，然后替代掉過去的陋習(xí)。

　　司法系統(tǒng)內(nèi)部的去行政化的地方試點(diǎn)正在進(jìn)行，橫琴法院全國首創(chuàng)“取消審判庭建制”、“設(shè)立法官會議制度”受到廣泛好評。但是上述參與司改方案討論的專家指出：“橫琴有其特殊性，它是特區(qū)中的特區(qū)。這個地方一年就是2000到2500起案件，一共才8個法官，這8個法官也沒法分庭。不過它的改革昭示著這樣一種方向?！?/p>

　　傅郁林對中國司法改革由某一個地方的試點(diǎn)從而推廣到全國的說法非常謹(jǐn)慎的，認(rèn)為真正有價值的改革還需要有中央部署。

　　改革背后的利益博弈

　　這位最高法司改辦官員連問了“四個放心嗎”，“院長放心嗎？庭長放心嗎？上級領(lǐng)導(dǎo)放心嗎？社會放心嗎？都不放心。所以說這也是我們遇到的障礙?！?/p>

　　司法改革方案的制訂中，每一個具體措施的出臺背后，充滿代表不同群體、不同利益訴求之間的想法碰撞。

　　首先需要中央定個調(diào)子，確定要改什么。然后根據(jù)中央的調(diào)子，公檢法司各自提出具體改革思路匯集后，由政法委司改辦再根據(jù)他們調(diào)研了解的情況統(tǒng)一作出規(guī)劃并就各自有針對性的領(lǐng)域反復(fù)征求意見。

　　一位參與中央政法委的司改方案框架討論的學(xué)者介紹，在討論中最經(jīng)常遇到的是學(xué)者、法官、行政人員三方各執(zhí)一詞的觀點(diǎn)交鋒。不過，大方向都是一致的，只是大家對于細(xì)節(jié)的操作落實(shí)各持己見。

　　最高法司改辦副主任蔣惠嶺在今年年初發(fā)表的《未來司法體制改革面臨的具體問題》，指出由于司法改革任務(wù)中的十項(xiàng)重大措施都屬于長期項(xiàng)目，特別是司法管理體制改革更是涉及面廣、影響巨大，所以本文采用今后15年作為論述當(dāng)前司法改革措施制定與實(shí)施的時間節(jié)點(diǎn)。其實(shí)，有些措施從設(shè)計到確定，再到呈現(xiàn)效果，可能需要比15年更長的時間。

　　當(dāng)司法改革推進(jìn)過慢時，很多人抱怨、批判司法地方化，稱其為中國當(dāng)代司法體制的一大病灶。而當(dāng)步子邁開，提出推進(jìn)人財物省級統(tǒng)管，要重新分配利益時，很多人又開始恐懼起來。

　　法官的人事任免權(quán)統(tǒng)到了省里，但省法院并未被“統(tǒng)”到最高院，還得聽命于省政府。北大法學(xué)院教授傅郁林提出，“要不要引入律師、學(xué)者、人大代表等等，成立一個司法委員會，連同法官的任命、懲戒、免職一起，都由這個委員會負(fù)責(zé)。”

　　財和物的統(tǒng)管，其實(shí)也面臨很多的實(shí)際困難。事實(shí)上早在肖揚(yáng)時代曾提過把法院財政和地方政府分開，已經(jīng)列入五年規(guī)劃，后來沒有推行下去，主要原因是法院自己不想分開。很現(xiàn)實(shí)，很強(qiáng)大的困難在于，中基層法院和地方政府已建立起互相服務(wù)、互相利用的共處模式。

　　因此，并不是所有地方對于人財物統(tǒng)管都充滿期盼?！敖y(tǒng)管后會不會降待遇”這是南方某中級法院副院長的第一反應(yīng)。對于東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的法官而言，如今的法官待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，統(tǒng)歸省管最讓他們擔(dān)心的就是待遇下降。他承認(rèn)“改革是一個理想向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的過程”。

　　除了待遇問題，許多基層法院也擔(dān)心，一旦與地方脫離，法院的執(zhí)行會變得更難。現(xiàn)在“執(zhí)行難”的問題已經(jīng)很突出，法院往往要依靠地方政府給被執(zhí)行人做工作、施加壓力，才能完成執(zhí)行任務(wù)。與政府官員和司法界同行交流中，常會聽到諸如“以后司法就獨(dú)立了，管不到你們了”，“沒了地方支持，以后有的案件辦好并不容易”的說法。

　　傅郁林說，“如今地方政府把人財物將要被分出去的法院看作待嫁的姑娘，遲早是要出嫁的，那就不管你了，出嫁前養(yǎng)不起了，反正給你一個最少的配額。改革時間拖得越長越有問題。弄得我們兩頭落空，你那邊說管也還不管，這邊說反正別人拿走的，我們也不管。”

　　一位基層法院院長說：“獨(dú)立的身份是和獨(dú)立的責(zé)任聯(lián)系在一起的。在我們法院現(xiàn)在還不具備足夠多的資源和權(quán)威的時候，我們是不希望獨(dú)立的，從責(zé)任角度講，就是不希望獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

　　事實(shí)上，改革背后涉及的是一種利益調(diào)整問題。內(nèi)部去行政化對院長庭長來說恰恰是給他的權(quán)力做減法，而改革的推動者恰恰又是院長、庭長。“深入了解法院就知道，院長、庭長到合議庭里去跟其他法官一起辦案沒有多少人愿意。還有一些院長、副院長是從黨政機(jī)關(guān)調(diào)過來的，你讓他去當(dāng)法官主審案件，后果會是什么？這就是我們面臨的現(xiàn)實(shí)的問題?！鄙鲜鲎罡叻ㄋ靖霓k官員介紹。

　　除此之外，上述最高法司改辦官員也表達(dá)了改革過程中遇到的困難。比如說改革規(guī)定完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，但主審法官并沒有明確定義。“三中全會的決定作出以后，我們就請示中央政法委，他們也沒有給出明確的界定。我們只能在實(shí)踐中摸索，關(guān)于主審法官界定的問題我們就召開了幾次座談會傾聽大家的意見。不界定好主審法官的問題，這個審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制不好做?！?/p>

　　跨區(qū)法院懸疑

　　傅郁林建議，可以先設(shè)立專門管轄或集中管轄，把跨區(qū)的比如稅收、金融領(lǐng)域案件集中在同一個法院，形成這樣一個框架，再往里面加肉。

　　受到現(xiàn)有的考評制度影響，改革還要面臨來自司法系統(tǒng)內(nèi)的阻力。傅郁林分析：“有的時候不是上級法院想干預(yù)，是下級法院的考核制度影響了法官獨(dú)立，以致下級法院有謀求干預(yù)的動機(jī)。比如下級法官的裁判一旦被發(fā)回重審，或者被改判了，就會影響排名、獎金、晉升等等，所以在裁判之前，就可能先到上級法院匯報，討主意；甚至因?yàn)榕琶膲毫?，下級法院或?qū)徟型深I(lǐng)導(dǎo)率法官集體去跟上級法院進(jìn)行案件溝通。當(dāng)然，上級法院也有干預(yù)下級法院的動機(jī)，這種干預(yù)除了政治色彩較強(qiáng)的案件之外，大部分緣于上級法官的某些私人因素。”

　　中共十八屆三中全會決定指出，要完善司法運(yùn)行機(jī)制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，明確在法院推行主審法官合議庭辦案責(zé)任制。但對于改革后，真的把權(quán)力下放給法官，讓法官獨(dú)立裁判，學(xué)者與實(shí)務(wù)派都有顧慮。這位最高法司改辦官員連問了“四個放心嗎”，“院長放心嗎？庭長放心嗎？上級領(lǐng)導(dǎo)放心嗎？社會放心嗎？都不放心。所以說這也是我們遇到的障礙?！?/p>

　　此外，對于“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，官方和民間似乎存在不同理解。在民間話語系統(tǒng)，學(xué)者們多將這一改革作為司法去地方化、去行政化的舉措，視為建立中國審判獨(dú)立與司法巡回制度的重要步驟。然而，在官方看來，這一改革的主要目的在于應(yīng)對中西部地區(qū)的司法資源不均，實(shí)現(xiàn)司法資源均等化、集約化和更大程度的司法公正。最高院司改辦副主任蔣惠嶺在上述文章中即表述了這一傾向。

　　傅郁林建議，可以先設(shè)立專門管轄或集中管轄，把跨區(qū)的比如稅收、金融領(lǐng)域案件集中在同一個法院，可以參照海事法院的模型，形成這樣一個框架，有一個架構(gòu)了，再往里面加肉，都容易。

　　不過也有專家指出，這些改革更多是針對法院。但實(shí)際上司法機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制的最大的難點(diǎn)不在法院的主審法官、審判長責(zé)任制，而是在檢察院。檢察院辦案的責(zé)任主體要比法院復(fù)雜得多、困難得多。所以這可能解釋為什么十八屆三中全會對于法院辦案的責(zé)任形式予以明確，但對于檢察院尚不明確。

　　鑒于前兩輪改革的經(jīng)歷，也有人擔(dān)心司法去地方化和行政化之后，會不會走到一半就走不下去了。傅郁林此前在接受媒體采訪時表示，司法改革中，我不是樂觀派，但我是一個技術(shù)派，試圖一步一步推進(jìn)，能改變一點(diǎn)就改變一點(diǎn)。推進(jìn)司法去地方化的改革，我們心里都存在一個隱含前提，就是中央比地方更可信賴，中央比地方干預(yù)司法的利益更少。但如果像90年代的改革，走了一半再回來，這是無法承受的代價。如果我們已經(jīng)付出這個代價，就讓它（司法）自我療傷，自我生長。（原載于經(jīng)濟(jì)觀察報）