以法治化釋放更多制度紅利

　　——全國土地日專訪中國土地礦產(chǎn)法律事務中心負責人

　　眼下看，土地管理法修改加緊推進；長遠看，出臺土地法已成共識。從緊迫性看，征地制度改革、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等現(xiàn)實問題，使國土資源法治保障成為當務之急。

　　在第23個全國土地日前夕，針對土地礦產(chǎn)法治化焦點話題，中國土地礦產(chǎn)法律事務中心(國土資源部土地爭議調(diào)處事務中心)主任孫英輝接受了新華社記者專訪。

　　保障公民物權(quán) 實現(xiàn)“法治突圍”

　　記者：怎么看待我國國土資源法治化進程？

　　孫英輝：隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速，中國特色國土資源法律體系初步建立。特別是近年來，初步形成以憲法為根本依據(jù)，以物權(quán)法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法為基本準則，以國務院行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門及地方性規(guī)章為具體規(guī)范的國土資源法律制度體系。

　　但國土資源法治建設存在很多亟待解決的問題，有些已經(jīng)成為深化改革的障礙所在，主要表現(xiàn)“四個背離”：國土資源法治建設加強，然而法律績效低下甚至下降；為建立公正有序的國土資源工作秩序付出過高行政成本，然而現(xiàn)實表現(xiàn)為低水平秩序效果甚至局部性秩序惡化；國土資源法律制度社會效益低于預期，然而制度運行社會成本不斷高企；國土資源法律知識逐漸普及，然而部分法律公信力衰退。

　　因此推進基本法治保障、市場法治保障、產(chǎn)權(quán)法治保障三大國土資源法治保障工程時不我待。國土資源法治事關(guān)公民社會最基本的物權(quán)，從保護土地財產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現(xiàn)“法治突圍”。

　　強化權(quán)利觀念 彌補基本法缺失

　　記者：國土資源法治保障工程，創(chuàng)新與改革從何入手？

　　孫英輝：首當其沖是基本法治保障工程。目前的國土資源法律體系，有效支撐了改革開放大局，支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展進程，支撐了我國經(jīng)濟總量躍居世界第二的沖刺，更支撐了耕地紅線的基本穩(wěn)固。

　　但“三個缺位”必須正視：在征地制度改革、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化過程中的土地用途管制、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記及農(nóng)民土地物權(quán)實現(xiàn)等領域、環(huán)節(jié)的法律法規(guī)缺位；國土資源基本立法缺位，屬于經(jīng)濟法范疇的土地管理法和礦產(chǎn)資源法，主要調(diào)整規(guī)范行政管理行為，難以起到憲法統(tǒng)領下的基本法作用，不能適應大量民事和物權(quán)調(diào)整規(guī)范需求。

　　目前國土資源法規(guī)主要強化行政管理，偏重行政規(guī)范而疏于民事規(guī)范，強調(diào)行政管理較多而明晰民事權(quán)利和義務較少。重管理、輕權(quán)利，往往以行政法、刑法代替民法的保護功能；所有權(quán)歸屬界限不清，占有、使用、收益和處分的各項權(quán)能甚至處于無主狀態(tài)；物權(quán)統(tǒng)一登記尚未落實，登記機關(guān)不統(tǒng)一，登記制度不健全，嚴重影響物權(quán)登記的公信力；資源流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)限制性規(guī)定過多，市場配置作用常常失靈，市場外部不經(jīng)濟性因素導致資源閑置、浪費和流失。

　　存在上述問題，原因主要在于國土資源基本法缺失。加快國土資源基本法研究，盡快將土地法和地質(zhì)礦產(chǎn)法納入國家立法規(guī)劃，已經(jīng)十分緊迫。

　　市場要法治化 產(chǎn)權(quán)要現(xiàn)代化

　　記者：在推進基本法治工程外，還有哪些刻不容緩的保障工作？

　　孫英輝：推進基本法治保障同時，必須不失時機加快國土資源市場法治保障工程、產(chǎn)權(quán)法治保障工程。

　　市場法治保障的緊迫性，在土地政策參與宏觀調(diào)控上表現(xiàn)突出。土地政策與宏觀經(jīng)濟對接，是我國宏觀管理一大創(chuàng)新，作用突出。但與黨的十八大“完善宏觀調(diào)控體系”要求相比，“四多四少”問題突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規(guī)范少；監(jiān)管措施多，經(jīng)濟辦法少；傳統(tǒng)措施多，科技手段少。在土地市場調(diào)控方面，要主攻經(jīng)濟、科技和法律調(diào)控手段，突出市場配置、突出主體作用、突出信息調(diào)控、突出法律規(guī)范，以法治創(chuàng)造制度紅利。

　　現(xiàn)在改革發(fā)展的最大障礙，是產(chǎn)權(quán)問題。特別是土地產(chǎn)權(quán)問題，成為沖出改革深水區(qū)繞不過的頑固堡壘。土地產(chǎn)權(quán)存在“三個模糊”：界限模糊、主體模糊、地位模糊。土地管理法修改難、國土資源基本法立法難、農(nóng)村土地制度改革難等，關(guān)鍵都在于產(chǎn)權(quán)。

　　近年來，國土資源部高度重視產(chǎn)權(quán)制度改革，在一系列調(diào)研和試點中取得很多經(jīng)驗。要梳理經(jīng)驗，借鑒國際，先易后難，頂層設計與基層實踐結(jié)合，長遠立法與現(xiàn)實試點結(jié)合，從農(nóng)村突破，從基層突破，從局部突破，以改革征地制度為突破口，以城鄉(xiāng)一體化為總目標，賦權(quán)于民，使農(nóng)民能夠以產(chǎn)權(quán)保生存，以產(chǎn)權(quán)謀發(fā)展。

　　突破城鄉(xiāng)分治模式 從不動產(chǎn)登記突破

　　記者：這些法治保障工程，當下有沒有切入點？

　　孫英輝：按黨中央、國務院有關(guān)要求，不動產(chǎn)登記制度改革是最好的突破口。多年來，各部門根據(jù)本行業(yè)特點，積極探索，積累經(jīng)驗，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記打下較好基礎；不動產(chǎn)統(tǒng)一登記不僅是理論成果，社會共識，更是因應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展急需，現(xiàn)實所迫；不動產(chǎn)登記制度創(chuàng)新與改革，成為產(chǎn)權(quán)制度改革突破口和路線引導；統(tǒng)一登記信息平臺和標準規(guī)范，是不動產(chǎn)登記制度改革的重要保障。

　　目前我國不動產(chǎn)登記制度改革目標明確，就是“三個轉(zhuǎn)變”：服務對象上，從主要為行政管理服務轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獮槊魑捅Ｗo合法物權(quán)服務；功能設置上，從城鄉(xiāng)分治模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一模式；要素價值體現(xiàn)上，從非市場經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟方式。這是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的根本動力。

　　當前新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展方式升級，推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革加速，實現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)利平等、發(fā)展機會均等，要求人口要素、城市因素、市場形成、權(quán)利實現(xiàn)等在城鄉(xiāng)間雙向流動。就是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市生態(tài)化、市場一體化、登記統(tǒng)一化。(記者王立彬)