———訪《城市化進(jìn)程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國(guó)遼寧的經(jīng)驗(yàn)》外國(guó)專家、聯(lián)合國(guó)人居署班吉·奧拉仁·奧因卡

　　城市化是不可阻擋的歷史潮流。但城市在給社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富和機(jī)遇的同時(shí)，也帶來(lái)了“貧民窟”現(xiàn)象，那里的居民被絕望、犯罪、污染和貧困包圍。在一些發(fā)展中國(guó)家，50%以上的城市人口居住在貧民區(qū)中，住房條件極度匱乏。作為聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)人類住區(qū)問題的機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)人居署對(duì)這種現(xiàn)象了解最多、感受最深，并且負(fù)有總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)、協(xié)助有關(guān)國(guó)家改善居民住區(qū)狀況之責(zé)。

　　日前《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》參加了中國(guó)社科院主辦的“中國(guó)社科論壇”，由中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院和聯(lián)合國(guó)人居署專家聯(lián)合課題組公布的題為《城市化進(jìn)程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國(guó)遼寧的經(jīng)驗(yàn)》的課題成果獲得與會(huì)專家交口稱贊。課題組主持人、中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力中心主任倪鵬飛研究員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)，建議并推薦記者采訪他的同事、聯(lián)合國(guó)人居署全球監(jiān)測(cè)與研究部主任班吉·奧拉仁·奧因卡先生。作為研究報(bào)告課題組國(guó)際專家和《城市化進(jìn)程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國(guó)遼寧的經(jīng)驗(yàn)》一書的主要撰稿人之一，班吉在對(duì)改善低收入居民住區(qū)和對(duì)中國(guó)遼寧棚戶區(qū)改造效果的看法可能更具有國(guó)際視野。會(huì)議間隙，對(duì)班吉的采訪緊湊而富有效率。

　　制度變革吸引開發(fā)企業(yè)進(jìn)入保障房市場(chǎng)

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：現(xiàn)在，中國(guó)政府正在進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，全國(guó)各地都在如火如荼地進(jìn)行中。但是有一個(gè)問題，一些大開發(fā)商認(rèn)為建設(shè)保障性住房利潤(rùn)很低，所以他們更愿意把資金投在商品房市場(chǎng)。您認(rèn)為政府應(yīng)采取哪些措施才能吸引更多開發(fā)商進(jìn)入保障房市場(chǎng)？開發(fā)商在建設(shè)保障房過程中可以獲得哪些利益？

　　班吉：遼寧的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)深刻地表明，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政策改革的重要意義。為實(shí)現(xiàn)遼寧省政府增加保障房數(shù)量的承諾，出臺(tái)新的政策，鼓勵(lì)以前只注重商品房開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)入保障房市場(chǎng)，從而吸引了大量的房地產(chǎn)開發(fā)商，這是對(duì)政府承諾加大保障房建設(shè)的回應(yīng)。隨后，建筑企業(yè)和礦業(yè)公司也宣布加入建設(shè)保障房領(lǐng)域。

　　保障房項(xiàng)目在許多方面不同于商品房，保障房的利潤(rùn)很低。然而，開發(fā)商可以獲得另外的利益。

　　首先是信譽(yù)利益。通過建設(shè)保障房，開發(fā)商不但積累了信譽(yù)，而且增強(qiáng)了與政策制定者的關(guān)系。這樣的關(guān)系很難說(shuō)能得到多少量化的利益，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，毫無(wú)疑問獲益頗豐。

　　其次，更容易實(shí)現(xiàn)杠桿效應(yīng)和較快的周轉(zhuǎn)率。政策性保障住房的投資回報(bào)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其表面價(jià)值。

　　第三，準(zhǔn)確把握房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性變化。由于新一輪房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的措施實(shí)施，對(duì)政策性住房的需求目前要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于過去。事實(shí)上，伴隨著需求的增加已經(jīng)有盈利空間。

　　第四，較低的資金需求。建設(shè)保障房的資金需求低于建設(shè)商品房。一般來(lái)說(shuō)，土地的費(fèi)用是房地產(chǎn)開發(fā)的最大費(fèi)用，而建設(shè)保障房的土地由政府提供。

　　第五，稅收鼓勵(lì)措施。除去政府的各項(xiàng)鼓勵(lì)措施外，保障房還享受持續(xù)的稅收優(yōu)惠。

　　第六，建筑公司也活躍在保障房市場(chǎng)。建筑移交協(xié)議會(huì)給建筑公司帶來(lái)豐厚的利潤(rùn)。此外，建筑公司不用銷售房屋，政府包銷整個(gè)項(xiàng)目。

　　改革財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)住房資金多元化

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：蓋房子，搞開發(fā)，進(jìn)行棚戶區(qū)改造除了需要大量的土地以外，更需要擁有大量的資金支持才能完成。對(duì)于棚戶區(qū)來(lái)說(shuō)，土地問題可以放到一邊，政府如何解決資金短缺問題成為棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵，您認(rèn)為，遼寧省在融資方面有哪些經(jīng)驗(yàn)值得世界其他地區(qū)借鑒和推廣？

　　班吉：遼寧出臺(tái)“九條”政策從社會(huì)融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會(huì)融資為棚戶區(qū)改造提供了穩(wěn)定的資金。棚戶區(qū)改造初期，短期內(nèi)需要大量的資金。市政府負(fù)債嚴(yán)重，而且財(cái)政收入不足。經(jīng)過幾年的市場(chǎng)運(yùn)作，許多城市通過出售棚戶區(qū)改造的土地，財(cái)政收入顯著增加。2011年，遼寧省財(cái)政收入達(dá)2641億元，是2004年的5倍。政府的債務(wù)也按計(jì)劃償付。這種融資模式激活了資本在企業(yè)和公共財(cái)政資金間流動(dòng)，成功地證明這種融資模式具有歷史的和制度的意義。

　　遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中，多渠道融資，嚴(yán)格資金使用管理，其實(shí)際操作要點(diǎn)概括起來(lái)有三點(diǎn)：

　　第一，采取“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”的模式，多渠道籌集棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)資金。重建資金來(lái)自9個(gè)方面：政府補(bǔ)助、政策免稅、企業(yè)贊助、個(gè)人自付、市場(chǎng)運(yùn)作收入、銀行貸款、社會(huì)捐獻(xiàn)、單位贊助和節(jié)約建設(shè)成本。

　　第二，重建資金存入嚴(yán)密監(jiān)管的特定賬戶，資金只能用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。資金由市級(jí)金融監(jiān)管部門直接劃撥給建設(shè)單位，減少被挪用的機(jī)會(huì)。收支分賬管理，審計(jì)和金融部門加強(qiáng)日常監(jiān)管，保證審慎地使用和管理資金。任何資金的劃撥必須經(jīng)過三次檢查，并在使用前公示。

　　第三，政府負(fù)責(zé)籌集棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)資金，并負(fù)責(zé)償付債務(wù)。給棚戶區(qū)低收入居民直接貸款，省政府對(duì)政策性銀行擔(dān)保，市政府負(fù)責(zé)償付。商業(yè)貸款也由市政府負(fù)責(zé)償付，貸款的本息主要來(lái)自土地出讓金、中央和省級(jí)財(cái)政借款、賬戶償付、市級(jí)財(cái)政收入、個(gè)人增加面積繳款和銷售收入。

　　針對(duì)棚戶區(qū)的位置及其商業(yè)價(jià)值，遼寧制定了不同的棚戶區(qū)改造實(shí)施辦法，統(tǒng)籌安排改造項(xiàng)目。與私有部門合作，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。具有較高商業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣峁┮欢ǖ膬?yōu)惠條件，改善基礎(chǔ)設(shè)施和周圍環(huán)境，鼓勵(lì)商業(yè)開發(fā)商從事重建項(xiàng)目。開發(fā)商負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金，當(dāng)?shù)卣o予一定的補(bǔ)助。

　　政府的領(lǐng)導(dǎo)角色是協(xié)調(diào)和高效履職。每一個(gè)市政府組織精干力量成立領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)棚戶區(qū)改造工程。市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長(zhǎng)，各相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)任小組成員。小組定期召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)討論主要問題，作出決定，以保證政府的高效率。加強(qiáng)政府部門的內(nèi)部合作。遼寧省政府成立了來(lái)自相關(guān)部門17人組成的協(xié)調(diào)團(tuán)隊(duì)，每人均有各自特定的責(zé)任。這個(gè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)全省范圍的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。為了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的順利實(shí)施，協(xié)調(diào)團(tuán)隊(duì)制定了一系列的涉及監(jiān)管、執(zhí)行、進(jìn)度報(bào)告、日常會(huì)議和資金管理的規(guī)章制度。

　　遼寧棚戶區(qū)改造真正實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們看到遼寧省棚戶區(qū)改造工程確實(shí)是一件利國(guó)利民的大事，解決了困擾東北地區(qū)多年的低收入居民安居保障問題，在您看來(lái)這項(xiàng)工程實(shí)現(xiàn)了哪些方面的創(chuàng)新？

　　班吉：我認(rèn)為，遼寧省棚戶區(qū)改造工程達(dá)到了以下的戰(zhàn)略目標(biāo)：

　　首 先 ， 老 工 業(yè) 基 地 的 經(jīng) 濟(jì)轉(zhuǎn)型。擁有大量棚戶區(qū)的城市多是以重工業(yè)和礦山為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的城市，由于長(zhǎng)時(shí)期忽視城市建設(shè)，這些城市的功能已不能滿足現(xiàn)代的需要，舊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟須轉(zhuǎn)型并尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。遼寧省政府把棚戶區(qū)改造作為改善居民住房，促進(jìn)城市發(fā)展的杠桿。

　　其次，完善社會(huì)服務(wù)。遼寧省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。通過規(guī)劃、靈活的政策和制度創(chuàng)新等多種手段，棚戶區(qū)改造的居民享受到平等的、全方位的、與其他社區(qū)居民一樣的社會(huì)服務(wù)。棚戶區(qū)改造以后，目前建立了區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)社會(huì)保障體系，全面覆蓋了退休金、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障。居民看病實(shí)現(xiàn)了“小病在社區(qū)，大病去醫(yī)院”的目標(biāo)。

　　第三，產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，采用靈活的產(chǎn)權(quán)形式。在棚戶區(qū)改造工程完成后，政府采用了靈活的有創(chuàng)造力的產(chǎn)權(quán)形式，以滿足回遷后所有居民的需要。這個(gè)靈活的產(chǎn)權(quán)形式主要有三種：全部產(chǎn)權(quán)、部分產(chǎn)權(quán)和有限產(chǎn)權(quán)加低租金。

　　第四，保證棚戶區(qū)改造用地。土地是棚戶區(qū)改造工程能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在。在中國(guó)，土地歸國(guó)家或集體所有。自1978年改革開放后，中國(guó)的土地使用權(quán)體制類似于西方國(guó)家的土地租賃體制。對(duì)于購(gòu)買的土地使用權(quán)，土地使用者與政府土地授權(quán)部門簽訂合同，支付土地出讓金，以便獲得國(guó)有土地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)。土地出讓金也用于資助棚戶區(qū)改造工程。與購(gòu)買的土地使用權(quán)不同，政府并不對(duì)分配 的 土 地 使 用 權(quán) 設(shè) 置 固 定 的條款。然而，政府保留在任何時(shí)候?qū)σ逊峙涞耐恋卦俅问褂玫臋?quán)力。歷史上，政府都是無(wú)償分配土地使用權(quán)。棚戶區(qū)改造工程用地具有優(yōu)先權(quán)，由政府從年度建設(shè)供地計(jì)劃中劃撥。此外，允許棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè) 一 部 分 商 品 房 ， 在 市 場(chǎng) 上 銷售，增加棚戶區(qū)改造的資金。

　　沒有哪一個(gè)發(fā)展中國(guó)家比中國(guó)，進(jìn)一步說(shuō)比東亞，投入更多的資金建設(shè)先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。制度創(chuàng)新促使公有部門和私有部門的資金相互作用，這是中國(guó)快速的史無(wú)前例的投資和發(fā)展速度的主要原因之一。中國(guó)飛速發(fā)展的現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施加速了產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)潛能與競(jìng)爭(zhēng)力。遼寧的經(jīng)驗(yàn)為其它的發(fā)展中國(guó)家提供了指導(dǎo)意義。遼寧的創(chuàng)新不僅是為了趕上中國(guó)其他的成功城市，而且為了強(qiáng)化平等發(fā)展的權(quán)力。