編者按：根據(jù)省第六次黨代會和《中共海南省委關(guān)于進一步加強領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)作風建設(shè)的若干意見》精神要求，海南全省將在黨員干部中開展集中整治“庸懶散貪”問題、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境活動。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，離不開各級政府職能部門的勤政高效。棋子灣這樣一個極具知名度與開發(fā)價值的項目，在口水與官司之中飄搖了11年。這一案例，能否給我們一些啟示呢......

　　5月31日，昌江棋子灣瓊昌旅游開發(fā)有限公司訴海南省昌江縣政府及昌化鎮(zhèn)政府案由海南第二中級人民法院公開審理，海南各級法院派領(lǐng)導(dǎo)及法官到庭觀摩。瓊昌公司請求法院判令昌化鎮(zhèn)政府撤銷《關(guān)于解除與瓊昌公司簽訂開發(fā)棋子灣協(xié)議書通知書通知》并與縣政府繼續(xù)履行《協(xié)議書》。法院沒有當庭判決。據(jù)了解，在《協(xié)議書》簽訂后的11年里，因政府方面單方撕毀協(xié)議，引發(fā)四次行政訴訟、一次民事訴訟、一次行政復(fù)議。

　　案由：政府單方毀約引發(fā)訴訟

　　2001年5月31日，經(jīng)昌江縣政府批準后，昌化鎮(zhèn)政府與瓊昌公司簽訂了綜合開發(fā)利用棋子灣土地和旅游資源的《協(xié)議書》?！秴f(xié)議書》第1條約定:昌化鎮(zhèn)政府出讓棋子灣旅游區(qū)內(nèi)的50畝土地給原告，作為招商引資開發(fā)棋子灣渡假休閑旅游項目，協(xié)議還對土地使用年限、地價款等做了初步約定；《協(xié)議書》第2條約定：在棋子灣旅游規(guī)劃未審定前，乙方根據(jù)棋子灣開發(fā)旅游項目的初步規(guī)劃要求，選擇部分公共用地、公共海灘和景點用地，先開發(fā)建設(shè)，并進行經(jīng)營?！秴f(xié)議書》簽訂后，昌江縣政府的各職能部門為瓊昌公司辦理了項目選址、立項等手續(xù)，頒發(fā)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，并繪制了50畝土地的紅線圖。瓊昌公司也按照《協(xié)議書》的約定投入資金建設(shè)了部分臨時旅游項目。2003年2月開始，由于昌江縣兩級政府毀約，雙方長期處于訴訟中，導(dǎo)致《協(xié)議書》所約定的50畝土地的用地手續(xù)至今尚未完善，除了棋子灣的綠化工作，其他旅游項目無法開展。

　　2012年1月16日，昌化鎮(zhèn)政府向瓊昌公司發(fā)出《關(guān)于解除與昌江棋子灣旅游開發(fā)有限公司簽訂開發(fā)棋子灣<協(xié)議書>通知書》，瓊昌公司認為昌化鎮(zhèn)政府無權(quán)單方解除《協(xié)議書》，特向法院提起訴訟。

　　爭辯一：此案是否為行政訴訟

　　瓊昌公司認為，《協(xié)議書》約定合同簽訂的目的是實現(xiàn)地方政府發(fā)展地方旅游經(jīng)濟的行政職能，所約定的“開發(fā)經(jīng)營行為應(yīng)當符合政府規(guī)劃，政府在特定條件下有權(quán)單方解除合同”等內(nèi)容，均表明了《協(xié)議書》是行政合同。2005年前后，瓊昌公司因昌江縣政府非法干涉其對棋子灣旅游項目的經(jīng)營權(quán)，訴至法院。海南省高級人民法院(2005)瓊行終字第35號行政判決書終審判決明確認定“《協(xié)議書》是政府與企業(yè)簽訂的綜合開發(fā)利用土地和旅游資源的行政合同”。該判決為上級人民法院的生效判決。

　　昌江縣政府當庭辯稱，海南省高級人民法院(2005)瓊行終字第35號行政判決書終審判決是錯誤判決，不能做為依據(jù)。

　　爭辯二：《協(xié)議書》是否有效

　　昌江縣政府認為，昌化鎮(zhèn)政府與瓊昌公司訂立的《協(xié)議書》權(quán)利義務(wù)履行前提涉及的土地取得問題，因昌化鎮(zhèn)及昌江縣政府沒有出讓50畝土地的權(quán)限，土地坐標所在位置不符合該縣及現(xiàn)在的土地利用總規(guī)，昌江兩級政府的行為明顯是越權(quán)無效的出讓行為。因此協(xié)議基本內(nèi)容違法而不能履行，屬無效協(xié)議。

　　瓊昌公司當庭辯稱，國有土地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容僅僅涉及國有土地的出讓事宜，而該《協(xié)議書》僅第1條是關(guān)于政府出讓涉訴50畝土地的約定，第2條到第9條約定的內(nèi)容是：在棋子灣旅游度假區(qū)總體規(guī)劃出臺前，原告有權(quán)選擇部分公共用地、公共海灘和景點用地，先開發(fā)建設(shè)臨時旅游設(shè)施，并進行經(jīng)營。雙方還約定了經(jīng)營過程中各自的權(quán)利義務(wù)，以及規(guī)劃出臺后的整改措施。從《協(xié)議書》約定的內(nèi)容和雙方對《協(xié)議書》的實際履行來看，《協(xié)議書》是一個綜合開發(fā)利用棋子灣土地和旅游資源的合同，因此，昌江縣引用關(guān)于國有土地出讓合同的法律規(guī)定主張《協(xié)議書》違反法律強制性規(guī)定是錯誤的。海南省高院(2005)瓊行終字第35號行政判決也已認定《協(xié)議書》的性質(zhì)和法律效力。

　　爭辯三：是誰在違約？

　　昌化鎮(zhèn)政府稱，瓊昌公司對該項目的開發(fā)征用地手續(xù)一直未經(jīng)土地管理部門批準取得，未按《協(xié)議書》的約定全面履行合同義務(wù)且一直未按《協(xié)議書》的約定對項目投入實際性開發(fā)，逾期不按規(guī)劃的要求改建和經(jīng)營，違反棋子灣整體規(guī)劃，瓊昌公司構(gòu)成基本違法，因此《協(xié)議書》該解除。

　　瓊昌公司認為，在《協(xié)議書》簽訂后的11年里，昌江縣政府及其職能部門共作出了11次違法行政行為，引發(fā)四次行政訴訟、一次民事訴訟、一次行政復(fù)議，一次再審審查程序，最終未獲立案。即便在這樣艱難的投資環(huán)境下，瓊昌公司除了積極申請完善用地手續(xù)外，還是按《協(xié)議書》的約定開發(fā)了部分臨時旅游項目(已被被告破壞)，并投入了大量的人力、物力，分期分批種植椰子樹、木麻黃樹和其它各種綠化樹木近兩萬棵(部分成活)，使得棋子灣海防林的缺口得到填補，有效防止了海防沙漠化；并以網(wǎng)站、平面媒體、電視臺等方式，對棋子灣旅游宣傳，保護棋子灣品牌，大大提升了棋子灣旅游的知名度，使棋子灣從2001年前一個不知名的地方成為海南省著名旅游度假區(qū)。不是瓊昌公司不履行《協(xié)議書》約定義務(wù)，對棋子灣進行實際性開發(fā)，而是昌江縣政府、昌化鎮(zhèn)政府及其職能部門屢次違法行政，侵犯瓊昌公司的合法經(jīng)營權(quán)，拒絕履行《協(xié)議書》約定義務(wù)，拒絕為原告投資開發(fā)建設(shè)棋子灣旅游項目提供必要的、基本的條件，導(dǎo)致上述多次訴訟和行政復(fù)議，最終致使瓊昌公司無法按規(guī)劃要求對棋子灣進行開發(fā)。